每經(jīng)記者 張蕊    每經(jīng)編輯 陳星    

“困難挑戰(zhàn)越大，越要深化改革，破除體制機(jī)制障礙，激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。”今年的政府工作報(bào)告與往年一樣，“改革”依然是高頻關(guān)鍵詞。

報(bào)告指出，要依靠改革激發(fā)市場主體活力，推進(jìn)要素市場化配置改革，并明確提及要“深化農(nóng)村改革”。

土地是最重要的生產(chǎn)要素之一，農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)村改革的核心，而宅基地制度改革又是農(nóng)村“三塊地”改革中的重點(diǎn)、難點(diǎn)，備受關(guān)注。

今年1月1日，新版《土地管理法》正式實(shí)施，其中在宅基地改革方面做了不少更新?！睹咳战?jīng)濟(jì)新聞》記者注意到，就在全國兩會(huì)召開的前幾天，自然資源部發(fā)文要求加快宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作，以確保2020年底基本完成這項(xiàng)工作。

作為享受國務(wù)院政府特殊津貼的學(xué)者，全國人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明長期致力于土地制度和城市化研究。作為十二、十三屆全國人大代表和第九屆、十屆、十一屆全國政協(xié)委員，蔡繼明的提案、議案、建議大多圍繞土地制度和城鎮(zhèn)化展開。今年也不例外。

在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡稱“NBD”）記者專訪時(shí)，蔡繼明繼續(xù)呼吁賦予農(nóng)村宅基地用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，同時(shí)建議取消《土地管理法》中要求“一戶一宅”且面積受限的規(guī)定。

蔡繼明認(rèn)為，現(xiàn)行制度和政策堵塞了農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)收入的渠道。因此，從長遠(yuǎn)來看，只有賦予農(nóng)村宅基地與城市宅基地同等的權(quán)利，擴(kuò)大其流轉(zhuǎn)范圍，并允許以宅基地使用權(quán)抵押貸款，才能形成農(nóng)民脫貧的長效機(jī)制。

圖片來源：受訪者提供

NBD：我們注意到，近年來您一直呼吁賦予農(nóng)村宅基地用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，這背后有何深意？

蔡繼明：因?yàn)槌青l(xiāng)土地不同權(quán)，同樣是宅基地，城市住宅用地使用權(quán)人對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，即可以連同其住宅出租、轉(zhuǎn)讓和抵押，而農(nóng)村住宅用地使用權(quán)人對集體所有的土地只享有占有和使用的權(quán)利，不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押，也就是說沒有收益權(quán)。

而按照《物權(quán)法》的規(guī)定：“用益物權(quán)人對他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。”這說明我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)中并不具有與城市宅基地同等的用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，這不僅堵塞了農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)收益的渠道，拉大了城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)收入的差距，而且排除了農(nóng)民利用宅基地使用權(quán)獲得抵押貸款的可能，影響了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

NBD：新《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。您認(rèn)為這是否合理？為什么？

蔡繼明：前面的問題涉及城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)不平等，這里的問題則涉及城鄉(xiāng)居民居住權(quán)利不平等?！锻恋毓芾矸ā穼Τ鞘芯用褡≌瑳]有限制。城市居民可以一戶多宅（包括別墅）且面積不限，當(dāng)然也就意味著可以擁有多處國有宅基地的使用權(quán)，這些宅基地大都還是來自對農(nóng)民土地的征收。那么，農(nóng)民在本集體的建設(shè)用地上為什么一戶只能擁有一處宅基地？

農(nóng)村居民與城市居民同樣都有追求美好生活的愿望，隨著農(nóng)民收入水平的提高，都有改善居住條件的需要，況且農(nóng)村集體建設(shè)用地總量本身就相當(dāng)于城市建設(shè)用地兩倍以上，隨著大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工落戶，農(nóng)村大量宅基地已處在閑置狀態(tài)，現(xiàn)有農(nóng)村集體建設(shè)用地存量完全有能力滿足農(nóng)民一戶多宅面積不限的需要。況且借助于集體宅基地有償使用制度，占地面積越大則有償使用費(fèi)越高，宅基地的供給與需求總能達(dá)到平衡，集體獲得的租金在全體村民中再分配，大家都從中受益，何樂而不為？

NBD：城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，一些農(nóng)村宅基地出現(xiàn)閑置，這樣就涉及農(nóng)村宅基地如何退出和流轉(zhuǎn)的問題，對此您有哪些建議？

蔡繼明：具體方式可以因地制宜。對于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城郊的宅基地，可以采取買賣、入股、出租、抵押等方式入市，也可以參照上海、浙江等地實(shí)行宅基地?fù)Q房。

集體經(jīng)濟(jì)組織可以將閑置宅基地收回，農(nóng)民可以在政府規(guī)劃的區(qū)域內(nèi)按照協(xié)商的置換標(biāo)準(zhǔn)換取一定面積的住宅。農(nóng)民重新分配的住房可以在置換的宅基地上另行選址建設(shè)，也可以利用城市國有建設(shè)用地，從而使農(nóng)民住房與城市商品房具有相同性質(zhì)，可以進(jìn)行買賣、入股、出租、抵押。閑置宅基地交還給集體經(jīng)濟(jì)組織后，可以用于工業(yè)、商業(yè)、文娛等用途，以平衡宅基地?fù)Q房使用的國有建設(shè)用地指標(biāo)。

中西部、東北地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較不發(fā)達(dá)，人口處于凈流出狀態(tài)，宅基地價(jià)值不如東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民建新房缺乏足夠的資金支持，可以考慮主要通過宅基地置換、宅基地?fù)Q房、聯(lián)建農(nóng)宅等方式入市，輔以買賣、入股、出租、抵押等方式。

宅基地置換是指農(nóng)民將宅基地使用權(quán)交還給集體經(jīng)濟(jì)組織，由集體組織進(jìn)行利用，同時(shí)在政府規(guī)劃的集中居住區(qū)或中心村取得規(guī)定面積的宅基地用以建房。與宅基地?fù)Q房不同的是，宅基地置換換取的標(biāo)的物是新的宅基地使用權(quán)，而換房是獲取新的住宅。農(nóng)民利用置換所得的宅基地建造房屋，應(yīng)與城市商品房具有相同的權(quán)能，可以進(jìn)行買賣、入股、出租、抵押。

NBD：5月18日，自然資源部發(fā)文要求加快宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作，以確保2020年底基本完成這項(xiàng)工作。您認(rèn)為對宅基地使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記對于開展宅基地改革有哪些重要意義？

蔡繼明：農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)的確權(quán)登記頒證，是深化農(nóng)村宅基地制度改革、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的一個(gè)必要前提，有了宅基地和建設(shè)用地的使用權(quán)證，出租、轉(zhuǎn)讓、抵押才有法律依據(jù)。但僅僅頒發(fā)了土地使用權(quán)權(quán)證是不夠的，關(guān)鍵還在于法律上賦予的權(quán)能是什么。

一方面，很多地方明確規(guī)定，對于在集體建設(shè)用地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房不予確權(quán)登記；另一方面，即使完成了確權(quán)登記頒證，但宅基地使用權(quán)只能有償退還給集體或僅限于在集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，集體建設(shè)用地只有土地利用總體規(guī)劃確認(rèn)為是經(jīng)營性建設(shè)用地才能入市。這說明農(nóng)村宅基地和其他集體建設(shè)用地，并不具有與城市國有宅基地和建設(shè)用地同等的權(quán)利，土地制度改革還任重而道遠(yuǎn)。

NBD：今年是全面建成小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之年，政府工作報(bào)告明確提出，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)；接續(xù)推進(jìn)脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，全力讓脫貧群眾邁向富裕。您認(rèn)為農(nóng)村宅基地制度改革在助力農(nóng)民脫貧方面有什么作用？

蔡繼明：從近期來看，農(nóng)村居民的人均收入一半左右來自農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的收入，而月平均工資近4000元的2.9億農(nóng)民工，近半年來乃至全年受疫情影響，許多人會(huì)處在失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)，其收入減少必定會(huì)嚴(yán)重影響那些未納入絕對貧困人口的農(nóng)村居民，這無疑加大了全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的難度。

其二是自2015年開始的脫貧攻堅(jiān)所要消除的還僅僅是實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”的絕對貧困人口，其貧困線是以2011年2300元不變價(jià)為基準(zhǔn)，折成2020年現(xiàn)價(jià)為4000元，若按購買力平價(jià)計(jì)算，相當(dāng)于2.98美元/人/天，尚低于世界銀行確定的3.2美元的中低收入國家標(biāo)準(zhǔn)。而2019年我國人均GDP已突破1萬美元，進(jìn)入中高收入國家行列。若參照世界銀行5.5美元/人/天的中高收入國家貧困標(biāo)準(zhǔn)，則原有脫離絕對貧困的農(nóng)民極有可能又會(huì)成為相對貧困人口。

我國的貧困人口之所以主要分布在農(nóng)村，一個(gè)重要原因就是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)力過低，我國的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率只有第二產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的1/4左右。2018年占全國25.04%的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員所創(chuàng)造的農(nóng)業(yè)增加值只占GDP的7.2%。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)力低下的主要原因之一是戶均8.6畝的耕地規(guī)模過于狹小。所以，只有通過深化土地制度改革，擴(kuò)大農(nóng)村集體建設(shè)用地入市規(guī)模，才能有效增加城市住宅用地供給，通過降低地價(jià)而降低房價(jià)，從而降低農(nóng)民工進(jìn)城落戶的住房門檻，在數(shù)億農(nóng)民工及其家屬完成由農(nóng)村居民向城市居民轉(zhuǎn)化從而脫離相對貧困人口的同時(shí)，使剝離出來的大量農(nóng)地向?qū)I(yè)農(nóng)戶集中，使之達(dá)到土地的規(guī)模經(jīng)營水平，從根本上走出相對貧困。

從相對收入差距的角度看，我國農(nóng)村居民收入水平相對低于城市居民的一個(gè)重要原因是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入的缺失。農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)是宅基地。我國農(nóng)村集體建設(shè)用地19萬平方公里，是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的兩倍以上，其中70%是宅基地，而由于近3億農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)民工及其家屬已成為城鎮(zhèn)常住人口，大量住房和宅基地處在閑置狀態(tài)?，F(xiàn)行制度和政策限制了農(nóng)村宅基地只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房和租地建房，這就基本上堵塞了農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)收入的渠道。所以，從長遠(yuǎn)來看，只有賦予農(nóng)村宅基地與城市宅基地同等的權(quán)利，擴(kuò)大其流轉(zhuǎn)的范圍，并允許以宅基地使用權(quán)抵押貸款，才能形成農(nóng)民脫貧的一種長效機(jī)制。