5月22日，李克強(qiáng)總理作政府工作報告時，在今年發(fā)展的主要目標(biāo)中提出，城鎮(zhèn)新增就業(yè)900萬人以上，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率6%左右，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率5.5%左右。 國家統(tǒng)計局最新的數(shù)據(jù)顯示，2020年4月，全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為6.0%，比3月份上升0.1個百分點。 人社部的數(shù)據(jù)也顯示，2020年1~4月，失業(yè)保險期末參保人數(shù)達(dá)到2.04億人，基金支出724.8億元。 受疫情影響，今年失業(yè)保險基金的支出明顯加快，前4個月的支出規(guī)模已接近2015年全年的支出規(guī)模（736億元）。 但是，相對于累計結(jié)存規(guī)模已達(dá)6000億元左右的失業(yè)保險基金而言，加大失業(yè)保險基金支出規(guī)模的空間依然很大。 在特殊時期，如何發(fā)揮失業(yè)保險制度的功能，成為今年兩會期間代表、委員們討論的焦點。 以支定收的失業(yè)保險制度下，基金規(guī)模為什么會累年遞增？ 連續(xù)十余年維持230萬人左右的領(lǐng)取規(guī)模，失業(yè)保險領(lǐng)取人群是否需要擴(kuò)容？ 2億人繳納失業(yè)保險，僅230萬人領(lǐng)取，阻礙失業(yè)保險廣覆蓋的癥結(jié)在哪？ 失業(yè)保險條例修改為何多年難有進(jìn)展？ 帶著這一系列問題，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡稱NBD）記者對全國政協(xié)委員、中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文進(jìn)行了專訪。 領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)，僅為失業(yè)總數(shù)10%左右 NBD：受疫情影響，今年前4個月我國失業(yè)率有所增加，失業(yè)保險制度備受關(guān)注。近年來，失業(yè)保險制度是否發(fā)揮了應(yīng)有的保障作用？ 鄭秉文：我國失業(yè)保險制度建立于1999年，盡管多年來制度在不斷完善，但也存在著一定的軟肋。 比如，失業(yè)保險原本的作用是對失業(yè)人員進(jìn)行救助、救濟(jì)，可失業(yè)人員受益的比率卻在逐年下降。 當(dāng)前，失業(yè)保險制度的一個問題就是“失業(yè)受益率”過低，也就是領(lǐng)取失業(yè)金人數(shù)占失業(yè)人數(shù)的比例太低，亟需改革。 例如，2018年我國調(diào)查失業(yè)率是4.9%，失業(yè)人數(shù)是2130萬人，但年末領(lǐng)取失業(yè)金的人數(shù)只有223萬人，僅占失業(yè)人數(shù)的10%多一點。 事實上，220萬左右已經(jīng)成為一個“常數(shù)”——2009年是國際金融危機(jī)沖擊最嚴(yán)重的一年，那年末我國領(lǐng)取失業(yè)金的人數(shù)也只有235萬。 從2009年以來，領(lǐng)取失業(yè)金的人數(shù)一直230萬左右浮動，一直持續(xù)到現(xiàn)在11年了。 從調(diào)查失業(yè)率來看，領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)比例僅為10%左右，受益人群比例很小。 第二個問題是參保的受益率也很低。領(lǐng)取失業(yè)金人數(shù)占參保人數(shù)的比例持續(xù)下滑。 2004年，我國“參保受益率”是4.0%，當(dāng)年末領(lǐng)取失業(yè)金人數(shù)是420萬，參保人數(shù)是1.05億。 到2018年，這一比率降到1.1%，當(dāng)年領(lǐng)取失業(yè)金人數(shù)223萬，參保人數(shù)是2億，14年間參保繳費(fèi)的人數(shù)增加了1倍，領(lǐng)取失業(yè)金人數(shù)減少。 也就是說，十多年前有1億人參保，是200多萬人受益；十多年后擴(kuò)到了2億人參保，還是200多萬人受益，等于參保受益率下降了約一倍。 第三個問題，失業(yè)保險基金累計結(jié)存越來越多。 現(xiàn)行失業(yè)保險制度下，交錢的人越來越多，領(lǐng)錢的人群規(guī)模變化不大，于是失業(yè)保險基金累計結(jié)存逐年增加，2004年余額僅為400億元，到2018年增加到5800億元，14年里增加了13倍還多。 這還是在2006年以來不斷增加就業(yè)培訓(xùn)和穩(wěn)崗補(bǔ)貼等支出范圍、2015年以來連續(xù)降低費(fèi)率之后的結(jié)果，否則基金余額可能還要更大。 總而言之，失業(yè)保險制度存在一定的問題，那么我們的任務(wù)就是要尋找制度設(shè)計不足的地方，加大改革力度，回歸制度功能本來面目，要讓制度在真正需要的時候能發(fā)揮作用。 這次疫情造成失業(yè)人員增多，應(yīng)該讓失業(yè)保險制度發(fā)揮更大的作用。 今年4月的調(diào)查失業(yè)率是6%，6%就意味著大約有2600萬~2700萬人失業(yè)，如果不改革失業(yè)保險的制度規(guī)則，那么還是200多萬人領(lǐng)取失業(yè)保險金，這就難以體現(xiàn)制度的保障作用。 把失業(yè)保險過高的領(lǐng)取門檻降下來 NBD：當(dāng)前的失業(yè)保險條例提出了三種可以領(lǐng)取失業(yè)金的條件。如果存在“錢發(fā)不出去”的情況，是不是申領(lǐng)條件太苛刻了？ 鄭秉文：是的，失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)金的條件和資格要求太高。失業(yè)保險是企業(yè)給職工參保，企業(yè)按照職工工資的1%繳納失業(yè)保險金，個人不用交錢。 問題在于，對領(lǐng)取人員的要求確實太多了。 目前的領(lǐng)取條件包括： 按照規(guī)定參加失業(yè)保險，所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)滿1年； 非因本人意愿中斷就業(yè)；已辦理失業(yè)登記，并有求職要求的。 比如： 要求至少參保12個月，可是很多農(nóng)民工的工作季節(jié)性比較強(qiáng)，春夏秋冬未必能干一個周期，一年可能只能工作五六個月，由于參保時限不夠，可能就難以領(lǐng)到失業(yè)金。 再比如： 要求非因本人意愿中斷就業(yè)的，也沒有資格領(lǐng)取失業(yè)金，意思是職工主動離職的，沒有資格去領(lǐng)取失業(yè)金，必須得企業(yè)把職工辭退掉，職工才可能領(lǐng)取到失業(yè)金。 這一條在現(xiàn)實中也比較難執(zhí)行，現(xiàn)實中有大量“被辭職”的現(xiàn)象，很多企業(yè)常以減薪、調(diào)崗等方式，逼迫勞動者主動辭職，這么做既規(guī)避了規(guī)模裁員的制約，又可以規(guī)避支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，同時勞動者也不愿意在其個人檔案中記錄下被辭退的情形。這就導(dǎo)致大量勞動者享受不到應(yīng)有的失業(yè)保障。 目前，社會上還是強(qiáng)資本、弱勞工、弱工會的狀態(tài)，對于職工離職，很難判斷是因為本人的意愿離職，還是非因本人意愿。 總而言之，這些原因造成了社會上領(lǐng)取失業(yè)保險金的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實際失業(yè)人數(shù)，失業(yè)金卻發(fā)不出去，累計結(jié)余逐年增加。 NBD：針對失業(yè)保險覆蓋范圍的問題，今年政府工作報告中也強(qiáng)調(diào)了擴(kuò)大保障范圍。對此，我們應(yīng)該怎么理解呢？ 鄭秉文：政府工作報告中提出，擴(kuò)大失業(yè)保險保障范圍，將參保不足1年的農(nóng)民工等失業(yè)人員都納入常住地保障。擴(kuò)大低保保障范圍，對城鄉(xiāng)困難家庭應(yīng)保盡保，將符合條件的城鎮(zhèn)失業(yè)和返鄉(xiāng)人員及時納入低保。 將參保不足1年的農(nóng)民工等失業(yè)人員都納入常住地保障，就是要降低失業(yè)人員申領(lǐng)失業(yè)保險金資格的條件。 根據(jù)現(xiàn)行的失業(yè)保險條例，領(lǐng)取失業(yè)保險金的條件之一，是按照規(guī)定參加失業(yè)保險，所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)滿1年。政府工作報告中對這一規(guī)定進(jìn)行了放寬，但放寬的力度還可以再加碼。 圖片來源：受訪者供圖 建議向全國所有失業(yè)人員發(fā)放失業(yè)金 NBD：失業(yè)保險累計結(jié)存雖然有6000億元左右，但今年前4個月已經(jīng)支出了724.8億元，放寬領(lǐng)取條件是否會影響制度的可持續(xù)性呢？ 鄭秉文：關(guān)于制度的可持續(xù)性，失業(yè)保險制度是以支定收，它跟養(yǎng)老金的制度不完全一樣，養(yǎng)老金是權(quán)益的積累。 養(yǎng)老金制度是承諾現(xiàn)在收繳，達(dá)到退休年齡以后基金能對參保人員進(jìn)行支付，失業(yè)保險不是這樣，它屬于當(dāng)期的風(fēng)險，當(dāng)期收錢，當(dāng)期發(fā)錢。 經(jīng)濟(jì)是有周期性的，建立失業(yè)保險制度的目的是為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期，失業(yè)保險基金結(jié)余的正常增長曲線本應(yīng)是一條波浪形，經(jīng)濟(jì)景氣時呈上升趨勢，衰退時呈下降趨勢。 例如，2009年美國將以往六七年積累的失業(yè)保險基金全部支付給失業(yè)者，還向財政借錢。 但我國失業(yè)保險基金結(jié)余量的增長長期向上方攀升，這并不正常，需要加以改革。 對此我建議，應(yīng)打破常規(guī)，失業(yè)金發(fā)放范圍要打破兩三百萬人這個“常數(shù)”，向全國所有失業(yè)人員發(fā)放失業(yè)金，不要害怕把“子彈”都打出去，哪怕是讓5800億元失業(yè)保險累計結(jié)存清零，但如果目的是保障失業(yè)人員，是讓失業(yè)保險的作用回歸“本源”，都是值得的。 即使真的讓失業(yè)保險累計結(jié)存清零，基金也不會傷筋動骨。 當(dāng)前我國失業(yè)保險基金月均收入能有100億元，幾年時間就能恢復(fù)起來。 針對此次疫情，可以考慮特事特辦。 這次不管失業(yè)人員之前的雇主是否為其參加了失業(yè)保險，只要能證明失業(yè)了，比如街道、工廠等出具失業(yè)證明，就可以讓他們領(lǐng)取失業(yè)保險，領(lǐng)取的條件可以放松一些。 NBD：在失業(yè)保險制度改革中，非常重要的一環(huán)是修改失業(yè)保險條例，有關(guān)部門在2017年進(jìn)行過征求意見，但修改工作至今仍未完成。您怎么看待這一改革呢？ 鄭秉文：失業(yè)保險條例的修訂草案征求意見稿早在2017年12月就已經(jīng)完成，并向全社會公開征求意見，不過至今沒有公布修訂版。 制度改革，應(yīng)該是立法先行，當(dāng)前疫情的情況特殊，等待修法完成后再推進(jìn)制度改革，就會有點遲，建議特殊時期應(yīng)該特事特辦，讓失業(yè)保險制度改革先動起來。 失業(yè)保險制度要不忘初心，失業(yè)保險的宗旨就是對失業(yè)人員進(jìn)行救助，幫助他們度過職業(yè)生涯的低潮，讓失業(yè)的人能夠生活下去，這是現(xiàn)代社會失業(yè)保險制度的一個功能，如果這個功能沒有發(fā)揮，就說明制度存在問題，要想辦法找問題，進(jìn)行改革。 長期來看，修訂失業(yè)保險條例是改革的根本，主要有兩方面： 一是提高制度精準(zhǔn)性。 現(xiàn)在參加進(jìn)來的群體基本都是不會失業(yè)的群體，比如像我所在的單位中國社科院，這是國務(wù)院直屬事業(yè)單位，工作人員幾乎不存在失業(yè)風(fēng)險，幾乎用不到失業(yè)保險基金，但有很多失業(yè)風(fēng)險高的群體和企業(yè)，卻沒有覆蓋進(jìn)來。 二是完善制度設(shè)計。 目前失業(yè)保險條例規(guī)定的領(lǐng)取失業(yè)金條件十分嚴(yán)苛，地方反映十分強(qiáng)烈。 比如，前面所講的“非因本人意愿中斷就業(yè)”這一限定條件，在實際執(zhí)行過程中引發(fā)了一些難以回避的現(xiàn)實問題。更為急迫的是，應(yīng)進(jìn)一步放寬失業(yè)農(nóng)民工領(lǐng)取失業(yè)保險金的限制。 每經(jīng)記者：李彪 編輯：陳旭易啟江 視覺：劉青彥 排版：易啟江馬原