每經(jīng)記者 程曉玲    每經(jīng)編輯 徐豪    

2002年歲末，西安南郊曲江賓館。

在來(lái)自陜西省及西安、咸陽(yáng)兩市主要官員的見(jiàn)證下，兩座千年古都簽署經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)議，由此拉開(kāi)西咸一體化序幕。

當(dāng)時(shí)，時(shí)任咸陽(yáng)市市長(zhǎng)向在場(chǎng)媒體表示：

如果把西安比作一棵大樹(shù)，那么咸陽(yáng)就可以在它下面乘涼。

18年后，一體化之路依然遙遠(yuǎn)，而幾乎每隔一段時(shí)間，有關(guān)兩座城市的關(guān)系走向，都會(huì)引發(fā)坊間熱議。

最近這一次，是因?yàn)橐粋€(gè)“新概念”的出現(xiàn)——西咸都市圈。

圖片來(lái)源：《西安日?qǐng)?bào)》截圖

日前，陜西省印發(fā)的《關(guān)于建設(shè)西安國(guó)家中心城市的意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》）提出，“推進(jìn)西咸一體化發(fā)展，支持西咸新區(qū)創(chuàng)新城市發(fā)展方式，加快建設(shè)西咸都市圈”。

一時(shí)間，爭(zhēng)議再起。

要知道，很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，關(guān)于都市圈，陜西的提法都是“西安都市圈”或“大西安都市圈”。根據(jù)當(dāng)?shù)夭簧儆^察人士的說(shuō)法：“西咸都市圈”的官方提法，尚屬首次。

為什么突然換了說(shuō)法？提法變化背后，究竟有何深意？西咸一體化這個(gè)“結(jié)”，又該怎么解？

“西咸都市圈”的提出意味著什么？

梳理公開(kāi)資料可以發(fā)現(xiàn)，在此前的官方文件中，要么是“西安都市圈”，要么是“大西安都市圈”，“西咸都市圈”的提法，從未有過(guò)。

在許多人看來(lái)，這樣的轉(zhuǎn)變，略顯突然。

西安 圖片來(lái)源：攝圖網(wǎng)

就在上個(gè)月，西安市政府工作報(bào)告還提出，“加快西安-咸陽(yáng)一體化進(jìn)程，支持富閻融合發(fā)展，推動(dòng)西安都市圈建設(shè)”；陜西省發(fā)改委印發(fā)的《2020年推動(dòng)關(guān)中平原城市群和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)工作任務(wù)》也提到，“推動(dòng)《西安都市圈發(fā)展規(guī)劃》印發(fā)實(shí)施，多軸線、多組團(tuán)、多中心、多層次推進(jìn)城市建設(shè)”。

一字之差，意味著什么？

有猜測(cè)認(rèn)為，從字面意思看，相比大西安都市圈或西安都市圈，西咸都市圈的范圍似乎有所縮小。

早在2006年7月，《陜西省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2006-2020年）》就將西安市9區(qū)4縣和咸陽(yáng)市2區(qū)1市4縣整體劃入西安都市圈范圍。

2009年6月，《關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》明確要“加快推進(jìn)西（安）咸（陽(yáng)）一體化建設(shè)，著力打造西安國(guó)際化大都市”，并提出“建設(shè)大西安、帶動(dòng)大關(guān)中、引領(lǐng)大西北”任務(wù)。

2014年1月，西咸新區(qū)正式獲批成為國(guó)家級(jí)新區(qū)。同年，“培育大西安都市圈”被寫(xiě)入《陜西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，其中核心區(qū)包括西安市和咸陽(yáng)主城區(qū)、西咸新區(qū)。

到2018年2月，《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》提出構(gòu)建“一圈一軸三帶”總體格局，其中的“一圈”，正是指由西安、咸陽(yáng)主城區(qū)及西咸新區(qū)為主組成的大西安都市圈。這也與《陜西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》劃定的都市圈范圍一致。

關(guān)中平原城市群示意圖 圖片來(lái)源：《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》

相比之下，西咸都市圈似乎有著“聚焦”和“收攏”之意。

另一方面，也有分析指出，西咸都市圈這一提法，或許意在強(qiáng)化咸陽(yáng)地位。畢竟，西咸新區(qū)雖然已由西安整體代管，但大片土地行政規(guī)劃上仍然歸屬咸陽(yáng)轄區(qū)。

還有推測(cè)認(rèn)為，此舉可能是借鑒“廣佛都市圈”“深莞城市圈”，探索新的都市圈發(fā)展模式。

不過(guò)，在最早提出“西咸一體化”主張的學(xué)者、陜西省城市文化研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)張寶通看來(lái)，“咸陽(yáng)不是廣州旁的佛山，也不是深圳旁的東莞，無(wú)法形成‘兩城并列’的都市圈?！彼?，“陜西只能做大做強(qiáng)西安，打造大西安都市圈”。

西咸一體化在歷史上就有過(guò)“雛形”

官方提法的一個(gè)細(xì)微變化，瞬間觸發(fā)各方敏感的神經(jīng)。這背后，是西咸一體化進(jìn)程中蓄積已久的矛盾與尷尬。

一河相隔的西安和咸陽(yáng)，同處陜西中部的關(guān)中平原，相距僅25公里。

關(guān)中平原城市群示意圖 圖片來(lái)源：《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》

兩座城市同為歷史文化名城，西安以漢唐故都聞名，咸陽(yáng)以秦都自居。歷史上，除秦朝外，咸陽(yáng)大部分時(shí)期都作為西安的京畿重地而存在，拱衛(wèi)著古都西安。

可以說(shuō)，西咸一體化在歷史上就有過(guò)“雛形”，兩座城市的交流往來(lái)也十分密切。根據(jù)官方說(shuō)法，“在歷史和現(xiàn)實(shí)中，西安和咸陽(yáng)都存在著全國(guó)獨(dú)一無(wú)二的唇齒相依、水乳交融的特殊關(guān)聯(lián)”。

西安、咸陽(yáng)位置示意圖 圖片來(lái)源：《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》

但無(wú)論官方還是民間都承認(rèn)，無(wú)論一體化進(jìn)程還是都市圈建設(shè)，其實(shí)都走得并不順利。

盡管2002年就已簽署經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)議，商定按照“規(guī)劃同籌、交通同網(wǎng)、信息同享、市場(chǎng)同體、產(chǎn)業(yè)同布、科教同興、旅游同線、環(huán)境同治”的“八同”思路推進(jìn)一體化。但直到2006年，兩地才率先在“信息同享”領(lǐng)域破題，實(shí)現(xiàn)電話并網(wǎng)，共用029區(qū)號(hào)。

當(dāng)時(shí)，媒體報(bào)道稱，這標(biāo)志著西咸經(jīng)濟(jì)一體化工作將進(jìn)入“產(chǎn)業(yè)融合升級(jí)、城市功能互補(bǔ)”的發(fā)展新階段。但隨著時(shí)間推移，兩個(gè)城市似乎再?zèng)]有更多實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

即便是電話并網(wǎng)，直到2013年，還有媒體報(bào)道，“西咸并用區(qū)號(hào)6年 用戶異地接電話仍需交‘跨區(qū)費(fèi)’。”

圖片來(lái)源：網(wǎng)頁(yè)截圖

2014年初，陜西省通信管理局發(fā)布公告，宣布西安、咸陽(yáng)兩地移動(dòng)電話取消長(zhǎng)途費(fèi)、漫游費(fèi)，執(zhí)行同一標(biāo)準(zhǔn)，兩地間的“跨區(qū)費(fèi)”才終于成為歷史。

為推動(dòng)西咸一體化，2010年，陜西在西安和咸陽(yáng)兩市之間設(shè)立西咸新區(qū)，并在2011年調(diào)整西咸新區(qū)體制機(jī)制，開(kāi)啟省市共建、以省為主的建設(shè)模式。2014年，西咸新區(qū)正式升格為國(guó)家級(jí)新區(qū)。

不過(guò)，根據(jù)《陜西日?qǐng)?bào)》2017年的報(bào)道：

經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，西安、咸陽(yáng)、西咸新區(qū)三大主體之間存在著體制機(jī)制不順的問(wèn)題，整體發(fā)展合力不強(qiáng)。

也是在這一年，陜西對(duì)西咸新區(qū)管理體制機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，交由西安代管。

但在張寶通看來(lái)，這雖然消除了西咸新區(qū)與西安市的體制矛盾，但卻加劇了咸陽(yáng)與西安的矛盾。

在2019年發(fā)表的《西咸一體化的發(fā)展困境與治理路徑》一文中，西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院周偉、許珂分析指出：

在西安確定了建設(shè)國(guó)家中心城市、國(guó)際性綜合交通樞紐、具有歷史文化特色的國(guó)際化大都市的戰(zhàn)略目標(biāo)之后，西安的虹吸效應(yīng)加強(qiáng)，嚴(yán)重威脅著咸陽(yáng)自身的地緣利益，導(dǎo)致兩地發(fā)展矛盾日益激化，阻礙著西咸一體化進(jìn)程的推進(jìn)和大西安戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施。

兩座城市的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)

合力上的不足，已經(jīng)影響到兩座城市的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)。

2017年，陜西省政府出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)西咸一體化的若干政策措施》，提出以2020年為限，大西安GDP鎖定在1.3萬(wàn)億元，城市競(jìng)爭(zhēng)力在全國(guó)同類城市中排位顯著提升。

2019年，西安GDP為9321.19億元，同比增長(zhǎng)7%。照此計(jì)算，離此前設(shè)定的2020年目標(biāo)尚有近3700億元差距。其中，西咸新區(qū)2019年GDP為520.72億元，同比增長(zhǎng)10.6%。雖然増勢(shì)明顯，但體量仍然較小。

西安在全國(guó)的經(jīng)濟(jì)排位，則從2018年第20位掉至2019年第24位， 被東莞、合肥、福州及合并萊蕪后的濟(jì)南超越。

而咸陽(yáng)的發(fā)展也日益顯出頹勢(shì)。早在2005年，咸陽(yáng)就被榆林超過(guò)，省內(nèi)排名由第二位跌至第三位。2018、2019年，咸陽(yáng)GDP增速在全省都排名倒數(shù)，經(jīng)濟(jì)總量也在去年被寶雞超越，排名跌至全省第四位。

咸陽(yáng)渭河大橋 圖片來(lái)源：攝圖網(wǎng)

近年來(lái)，關(guān)于西安、咸陽(yáng)二城合并的呼聲一直存在。

支持者認(rèn)為，這既可以破解西咸一體化的行政壁壘，又能緩解西咸新區(qū)長(zhǎng)期在“夾縫中生存”的尷尬。更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的利好是，這將有利于進(jìn)一步做大做強(qiáng)西安，提升西安在經(jīng)濟(jì)總量、人口等方面的城市能級(jí)。

其中最引人關(guān)注的要數(shù)張寶通提出的“三分咸陽(yáng)”。他建議，把咸陽(yáng)主城區(qū)、涇陽(yáng)、三原、興平、禮泉等適合建國(guó)際化大都市的地方劃給西安。

但在反對(duì)者看來(lái)，當(dāng)西安自身實(shí)力還不夠強(qiáng)大時(shí)，即便通過(guò)簡(jiǎn)單直接的行政區(qū)劃調(diào)整獲得更多人口和面積，其能否發(fā)揮“帶頭大哥”的作用、輻射帶動(dòng)周邊城市一起發(fā)展，還是未知數(shù)。

實(shí)際上，早在2003年，時(shí)任西安主政者就曾以《不是人為地將行政區(qū)劃并在一起》為題撰文指出，西安、咸陽(yáng)兩市共同建設(shè)的是“西咸經(jīng)濟(jì)圈”，這與“西安都市圈”是內(nèi)涵不同的兩個(gè)概念。兩城合作是既求“共同”，又有“錯(cuò)位”?；c(diǎn)是資源共享，目的是經(jīng)濟(jì)同興。

2014年，@咸陽(yáng)宣傳 官方微博也曾就“三分咸陽(yáng)”回應(yīng)稱：

咸陽(yáng)是我國(guó)著名的歷史文化名城，具有2360多年的建城史，是中國(guó)第一帝都。這樣一個(gè)擁有厚重歷史文化傳承和充滿經(jīng)濟(jì)活力、具有廣闊發(fā)展前景的城市不可能在我國(guó)行政板塊消失。

這條微博，至今仍然可以查到。

圖片來(lái)源：微博截圖

無(wú)論合并與否，不可否認(rèn)的是，在“抱團(tuán)”發(fā)展時(shí)代，西咸一體化對(duì)西安建設(shè)國(guó)際大都市和國(guó)家中心城市、輻射帶動(dòng)關(guān)中平原城市群以及服務(wù)國(guó)家“一帶一路”建設(shè)等，顯得越來(lái)越重要。

在最新印發(fā)的《2020年推動(dòng)關(guān)中平原城市群和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)工作任務(wù)》中，有這樣一段話：

強(qiáng)化舉措加快西安-咸陽(yáng)一體化進(jìn)程，推動(dòng)西安、咸陽(yáng)規(guī)劃協(xié)同、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、要素流動(dòng)、設(shè)施共享，提升對(duì)全省、對(duì)西北發(fā)展的帶動(dòng)能力。

留給兩座城市“糾結(jié)”的時(shí)間，確實(shí)不多了。

記者|程曉玲?編輯|徐豪?肖勇

來(lái)源：城市進(jìn)化論（微信號(hào)：urban_evolution）

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