文|吳林靜 劉艷美

本期經(jīng)濟(jì)學(xué)家

賈康：第十一屆、十二屆全國(guó)政協(xié)委員，現(xiàn)任華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員、博導(dǎo)，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)顧問(wèn)。北京等多地政府顧問(wèn)、咨詢委員，北京大學(xué)等多所高校特聘教授。孫冶方經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)、黃達(dá)-蒙代爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)和中國(guó)軟科學(xué)大獎(jiǎng)獲得者。曾長(zhǎng)期擔(dān)任財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)。

馮俏彬：現(xiàn)任國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)。教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、博士后，中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）博士生導(dǎo)師。第三屆黃達(dá)-蒙代爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者。在公共產(chǎn)品理論、應(yīng)急財(cái)政、供給側(cè)改革、減稅降費(fèi)等方面有獨(dú)到建樹。

國(guó)際形勢(shì)風(fēng)云變幻，全球疫情反反復(fù)復(fù)，毋庸置疑，我們正在經(jīng)歷一個(gè)時(shí)代的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

如何理解當(dāng)下以及未來(lái)的國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)政是一個(gè)重要視角。作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政的收支決定著政府的“錢袋子”，關(guān)系著人民的幸福生活。

《政府工作報(bào)告》為今年的財(cái)政定調(diào)為“積極的財(cái)政政策要更加積極有為”，包括提高赤字率至3.6%，發(fā)行1萬(wàn)億抗疫特別國(guó)債直達(dá)基層，安排地方政府專項(xiàng)債券3.75萬(wàn)億，比去年增加1.6萬(wàn)億元。“三箭齊發(fā)”的力度是前所未有的，今年面臨的財(cái)政收支矛盾也是前所未有的。

積極財(cái)政的效果如何？地方收支壓力有多大？“十四五”還有哪些體制改革的“硬骨頭”？近日，我們邀請(qǐng)華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)馮俏彬做客《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡(jiǎn)稱NBD）“經(jīng)濟(jì)學(xué)家100”欄目，評(píng)述收支壓力，討論央地關(guān)系，厘清改革痛點(diǎn)，從財(cái)政視角捋一捋未來(lái)的發(fā)展脈絡(luò)。

談后疫情時(shí)代的財(cái)政彈性

增加專項(xiàng)債、擴(kuò)大赤字率，滿足現(xiàn)實(shí)資金需求

NBD：我國(guó)地方政府專項(xiàng)債一直在增長(zhǎng)，今年的發(fā)行限度更是達(dá)到3.75萬(wàn)億元。怎樣理解地方專項(xiàng)債呈現(xiàn)的這種變化？

馮俏彬：今年大規(guī)模增發(fā)專項(xiàng)債非常重要的一個(gè)原因是跟疫情直接相關(guān)。疫情給我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)了巨大的壓力，這個(gè)壓力可以從投資、消費(fèi)、進(jìn)出口“三駕馬車”來(lái)分析。

進(jìn)出口方面。疫情加劇了外需收縮的壓力。近幾年國(guó)際關(guān)系發(fā)生了深刻的變化，習(xí)近平總書記作出了“當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局”的戰(zhàn)略判斷。在這樣的國(guó)際環(huán)境下，外需本身就受到了一些影響，疫情發(fā)生之前就已經(jīng)在考慮增發(fā)專項(xiàng)債了。疫情的發(fā)生，讓專項(xiàng)債發(fā)行的需求性更加明顯。

內(nèi)需方面。這幾年中國(guó)的居民消費(fèi)需求增長(zhǎng)非?？欤偭恳卜浅４?，但是還存在一些體制機(jī)制上的原因，也存在供需之間不完全匹配等因素。所以，雖然近幾年內(nèi)需推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到的作用確實(shí)在增強(qiáng)，但是還沒有到達(dá)我們想要的程度。

所以，在方方面面的因素影響下，用投資來(lái)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，仍然是當(dāng)下的不二選擇。

要投資就要解決資金的來(lái)源問(wèn)題。增發(fā)地方政府專項(xiàng)債，要解決的就是這個(gè)問(wèn)題，這是發(fā)行專項(xiàng)債的必要性。

從可行性方面來(lái)看，以政府為主的投資我國(guó)還有很大的空間。第一是各地基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展不平衡，比如廣大農(nóng)村地區(qū)、中西部地區(qū)還有很大投資空間。第二是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化才發(fā)展到中期，去年的城鎮(zhèn)化率突破60%，下一步城鎮(zhèn)化發(fā)展將走向城市群、都市圈，要將單體城市連成一體，這也需要相應(yīng)投資。第三是隨著科技進(jìn)步、技術(shù)更迭，“新基建”也需要提前布局。因此從投資方式、投資方向和投資形式上來(lái)講，現(xiàn)在與過(guò)去并不完全一樣，而是要布局符合未來(lái)30年之內(nèi)能夠奠定中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

NBD：最近有媒體報(bào)道說(shuō)，很大一部分專項(xiàng)資金還“趴”在賬上，還沒完全用出去，如何才能讓專項(xiàng)債使用更有效率？

馮俏彬：確實(shí)存在這樣一個(gè)問(wèn)題。專項(xiàng)債出現(xiàn)閑置，主要是因?yàn)橥顿Y方向還沒完全找對(duì)。

什么意思呢？比如涉及新基建的投資。其實(shí)，對(duì)于新技術(shù)能帶來(lái)什么機(jī)會(huì)，不同的主體，識(shí)別能力是不一樣的。地方政府這個(gè)層面，有一定識(shí)別難度，需要中央政府作一些統(tǒng)籌安排。再比如城市群投資，特別是城市與城市之間之間的連通與共享，也超出了某一個(gè)地方政府行政權(quán)力的范圍。當(dāng)然其中還有很多管理的問(wèn)題，包括對(duì)投資方向、資金使用方式等的一些限制性規(guī)定。這些都需要逐步改革，探索出一些新的管理辦法。

至于如何提高專項(xiàng)債的效率。我認(rèn)為首先要找到項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)錢和項(xiàng)目匹配。PPP庫(kù)里有大量已經(jīng)進(jìn)行了前期可研報(bào)告的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，地方政府需要想辦法把錢和項(xiàng)目結(jié)合起來(lái)。建設(shè)城市群也有投資空間，但這里面的項(xiàng)目挖掘還需要一些更高層面的政府部門給出更明確的規(guī)劃圖。這當(dāng)中有一個(gè)過(guò)程，從上到下都在積極想辦法，所以不必過(guò)多焦慮。

NBD：今年我國(guó)赤字率從2.8%提高到3.6%，怎么看待這個(gè)力度？

馮俏彬：我覺得有兩個(gè)詞可以概括。第一個(gè)是“有力”。面對(duì)疫情，通過(guò)提高赤字率維持整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，很有力度地滿足了各方面對(duì)于資金的需求。第二個(gè)是“克制”。面臨疫情沖擊，很多國(guó)家使用了“無(wú)上限”的救助方式，救助力度有的達(dá)到GDP的10%，甚至達(dá)到20%。今年，我國(guó)赤字率首次超過(guò)3%達(dá)到3.6%，釋放出8000多億元資金，這個(gè)力度相對(duì)而言是比較克制的。換句話說(shuō)，就是我們沒有在疫情沖擊面前失了方寸，亂了陣腳。

NBD：接下來(lái)赤字率還有提高空間嗎？馮俏彬：空間有無(wú)取決于是否有必要性。正常時(shí)期，需要把債務(wù)壓力控制在適當(dāng)范圍。但是如果經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有強(qiáng)烈的、突發(fā)的、臨時(shí)的緊急需要，也不得不為之。所以，需不需要再提高赤字率，再釋放一些資金，主要還是看疫情和外部環(huán)境的發(fā)展、變化?，F(xiàn)在看，應(yīng)該不太明顯了。

NBD：提高赤字率、增加地方政府專項(xiàng)債、發(fā)行特別國(guó)債，積極財(cái)政政策的“天花板”在哪里？

馮俏彬：赤字也好，債務(wù)也好，都是負(fù)債，相當(dāng)于對(duì)未來(lái)的透支。如果債務(wù)壓力超出可承受能力，就會(huì)造成財(cái)政的不可持續(xù)。但可承受的臨界點(diǎn)在什么地方，很難有個(gè)明確數(shù)字，要結(jié)合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)方方面面的因素，特別是經(jīng)濟(jì)體本身的韌性。

事實(shí)上，從2008年金融危機(jī)之后，很多國(guó)家走上了債務(wù)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路子。特別是日本，它的債務(wù)率已經(jīng)超過(guò)200%。用債務(wù)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大家都知道它的危害性，但有時(shí)候就相當(dāng)于走在一條狹窄的道路上，很難回頭。所以我們能做的是什么？使管理更嚴(yán)格一點(diǎn)，讓經(jīng)濟(jì)韌性更強(qiáng)一點(diǎn)，讓債務(wù)和赤字增長(zhǎng)的速度更慢一點(diǎn)，給未來(lái)更多騰挪的空間。

談房地產(chǎn)稅的征收邏輯

增強(qiáng)地方彈性空間，建設(shè)地方稅體系的重頭戲

NBD：近年來(lái)，地方財(cái)政稅收收入、非稅收入占比下降，轉(zhuǎn)移性收入占比增加。如何理解轉(zhuǎn)移支付的角色？

賈康：在整個(gè)財(cái)政運(yùn)行過(guò)程中，無(wú)可否認(rèn)的是我國(guó)的區(qū)域差異非常顯著，欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要依靠中央和省為主的兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付，用于支持地方基層運(yùn)轉(zhuǎn)，保障基本民生，落實(shí)“六保”任務(wù)。某些有條件地方還要發(fā)展橫向轉(zhuǎn)移支付，包括對(duì)口支援以及實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)取Ｉ踔猎谀撤N意義上講，轉(zhuǎn)移支付在某些地方它起的是主導(dǎo)作用。

在一些最欠發(fā)達(dá)的地方，轉(zhuǎn)移支付保障的是地方基本公共服務(wù)均等化。比如可可西里，居民少，但是地方政府職能所面對(duì)的挑戰(zhàn)還是比較明顯的——要保護(hù)環(huán)境，接待地質(zhì)勘測(cè)，接待探險(xiǎn)旅游，也會(huì)接待未來(lái)與國(guó)際接軌的有償狩獵，保障居民的基本公共服務(wù)等等。這就需要現(xiàn)代財(cái)政制度的建立，靠財(cái)政體制理順各級(jí)政府的關(guān)系，做到財(cái)力和事權(quán)相匹配，達(dá)到社會(huì)成員共享改革開放成果和國(guó)家長(zhǎng)治久安。

NBD：當(dāng)前基層財(cái)政收支矛盾加劇，完善地方稅種、重構(gòu)地方收入體系應(yīng)該怎么做？

賈康：地方稅體系建設(shè)是十九大特別強(qiáng)調(diào)的，這也是下一步攻堅(jiān)克難的重要部分?？傮w來(lái)說(shuō)，我認(rèn)為必須考慮的重頭戲，一是抓住地方稅體系里特別有分量且已經(jīng)有框架的資源稅：除海洋石油外，資源稅是按屬地原則征收，欠發(fā)達(dá)的中西部恰恰是資源富集地區(qū)。另一個(gè)是進(jìn)一步按照中央要求，在稅收法定路線上推出房地產(chǎn)稅，這也是一個(gè)非常有難度的改革任務(wù)。

房地產(chǎn)稅是直接稅，是符合中央所說(shuō)的要提高比重的代表性稅種，消解土地財(cái)政的短期行為也與之相關(guān)。地方政府有了房地產(chǎn)稅和地方稅體系，就不必靠單一的土地批租取得財(cái)力。在地方稅體系建設(shè)過(guò)程中，當(dāng)?shù)胤铰毮苈男懈愒唇ㄔO(shè)形成權(quán)責(zé)內(nèi)洽，地方政府便會(huì)越來(lái)越專心致志地優(yōu)化本地投資環(huán)境，提升本地公共服務(wù)水平。像房地產(chǎn)稅的征收，要定期進(jìn)行稅基評(píng)估，地方政府盡心盡力優(yōu)化本地投資環(huán)境，提高本地公共服務(wù)水平，那么每次稅基評(píng)估都會(huì)帶來(lái)稅收收入水平的水漲船高，地方財(cái)源建設(shè)就可以隨之合理解決了。

不過(guò)，對(duì)于土地財(cái)政實(shí)行改革，并不是說(shuō)以后就沒有土地批租了。目前的情況是，一個(gè)地塊批租出去，一管就是40年或70年，錢被當(dāng)屆政府使用，后面幾屆、十幾屆政府就沒有了這個(gè)財(cái)力來(lái)源，這種短期行為是非常不合理的。所以，一定要在土地批租基礎(chǔ)上，發(fā)展更多有穩(wěn)定大宗收入來(lái)源特征的地方稅種，特別是前面提到的資源稅、房地產(chǎn)稅，以及其他適應(yīng)地方具體情況的稅種，構(gòu)建出稅權(quán)概念之下的地方彈性空間，賦予地方政府更多的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)，甚至因地制宜的特定稅種設(shè)稅權(quán)。

談獨(dú)山縣舉債式發(fā)展

最大的浪費(fèi)是什么？是決策失誤

NBD：近期因貴州獨(dú)山縣舉債400億、大方縣拖欠教師工資等話題，基層財(cái)政問(wèn)題備受關(guān)注。請(qǐng)問(wèn)，這種困境要如何破解？

馮俏彬：基層財(cái)政出問(wèn)題，大部分是因?yàn)檫^(guò)度發(fā)展、超能力建設(shè)，導(dǎo)致了過(guò)度負(fù)債。其實(shí)，在基本的“三保”問(wèn)題上，現(xiàn)有體制機(jī)制對(duì)此是有相應(yīng)保障措施的。往往是過(guò)度發(fā)展、過(guò)度負(fù)債造成了嚴(yán)重的債務(wù)壓力，反過(guò)來(lái)沖擊到基本的“三保”運(yùn)轉(zhuǎn)。所以要守住“防波堤”，不能急功近利，還要有體制上對(duì)權(quán)力的約束，平衡好當(dāng)前的財(cái)政壓力和未來(lái)的發(fā)展。

賈康：獨(dú)山縣這個(gè)案例，顯然是在中國(guó)體制機(jī)制背景下，“關(guān)鍵的少數(shù)人”出現(xiàn)了明顯的決策偏差。一個(gè)貧困縣搞了這么大規(guī)模建設(shè)的盤子，項(xiàng)目大而不當(dāng)，現(xiàn)在騎虎難下，建設(shè)難以為繼，這要吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。最大的浪費(fèi)是什么？是決策失誤。本來(lái)很多縣級(jí)財(cái)政都很困難，再加上這些決策失誤造成的巨大浪費(fèi)，是令人痛心的，所以一定要深刻反思，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

客觀地講，這種經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)已經(jīng)總結(jié)很多輪了，在現(xiàn)在全面配套改革反復(fù)被強(qiáng)調(diào)、績(jī)效管理反復(fù)被作為要領(lǐng)來(lái)落實(shí)的過(guò)程中，居然還會(huì)出現(xiàn)這樣的極端案例，特別值得我們進(jìn)一步找準(zhǔn)制度安排、管理環(huán)節(jié)的弊病和缺陷，從而解決問(wèn)題。

對(duì)于縣級(jí)財(cái)政壓力未來(lái)會(huì)不會(huì)加劇，不能一概而論。有些地方可能有所好轉(zhuǎn)，有些地方不排除在一些階段出現(xiàn)困難加劇的情況?？傮w來(lái)說(shuō)，“六穩(wěn)”“六保”在貫徹落實(shí)中，中央更加強(qiáng)調(diào)要切實(shí)落到基層，問(wèn)題則應(yīng)具體地方具體分析加以優(yōu)化解決。

談“十四五”財(cái)稅改革

理順央地財(cái)政關(guān)系是重中之重

NBD：“十四五”即將開啟，深化財(cái)稅體制改革有哪些重點(diǎn)方向？

賈康：黨的十八屆三中全會(huì)之后一直提到的三大任務(wù)，仍然是未來(lái)改革的重點(diǎn)。一個(gè)是理順中央和地方關(guān)系，一個(gè)是進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算改革，一個(gè)是解決稅制改革和地方稅體系的問(wèn)題。

馮俏彬：“十四五”期間，要高度重視財(cái)政的可持續(xù)性問(wèn)題。現(xiàn)在比較清晰的判斷是，未來(lái)一定時(shí)期，財(cái)政收入會(huì)保持相對(duì)低速，但是財(cái)政支出的強(qiáng)度不會(huì)減，這就會(huì)引出債務(wù)的問(wèn)題，引出財(cái)政可持續(xù)的問(wèn)題，需要我們妥善處理。

財(cái)政可持續(xù)問(wèn)題與很多體制機(jī)制相關(guān)。稅制改革方面，要繼續(xù)推動(dòng)從間接稅為主向直接稅為主的方式轉(zhuǎn)化，這個(gè)改革思路符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型方向。預(yù)算管理改革方面，特別要注重績(jī)效管理，當(dāng)財(cái)政收支關(guān)系出現(xiàn)變化，財(cái)政壓力增大，財(cái)政績(jī)效管理既要全面，還要提高層次，不僅僅是每一個(gè)財(cái)政支出項(xiàng)目要講績(jī)效，還需要對(duì)部門、對(duì)政策的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，把財(cái)政資金的口子守住，讓花出去的錢有效果。

NBD：要進(jìn)一步調(diào)整完善中央和地方財(cái)政關(guān)系，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，現(xiàn)在的“硬骨頭”表現(xiàn)在哪些方面？

馮俏彬：中央和地方的財(cái)政體制，核心是央地關(guān)系。說(shuō)到財(cái)政體制改革，主要講三個(gè)問(wèn)題，第一個(gè)是事權(quán)劃分，第二個(gè)是收入劃分，第三個(gè)是轉(zhuǎn)移支付。

首先說(shuō)事權(quán)劃分。關(guān)于央地事權(quán)劃分改革，目前已經(jīng)出臺(tái)了基本公共服務(wù)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境、科技、外交、應(yīng)急救援等領(lǐng)域的“事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案”。但即使進(jìn)行了事權(quán)劃分，在當(dāng)前的體制結(jié)構(gòu)下，各級(jí)政府之間你中有我、我中有你，很難劃得特別清楚。所以，雖然推出了事權(quán)劃分改革方案，但其中有很多的共同事權(quán)。這一塊我們只能在實(shí)踐中不斷摸索，盡量把改革往前推。

收入劃分也是一樣。目前，新一輪整體收入劃分方案沒有啟動(dòng)，進(jìn)行的是一些局部改動(dòng)，比如調(diào)整增值稅央地分成比例，比如消費(fèi)稅增量部分劃歸地方等等。之所以還沒有從體制上進(jìn)行全面改革，把整個(gè)收入重新劃分一遍，是因?yàn)橛行l件不充分。比如，想要?jiǎng)澐智宄?，就要健全地方稅、直接稅體系，但是“營(yíng)改增”之后，地方稅已經(jīng)沒有了主體稅種。

再說(shuō)轉(zhuǎn)移支付，不管是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，還是一般轉(zhuǎn)移支付，目前資金規(guī)模已經(jīng)非常龐大。規(guī)模一大，怎樣做到“可預(yù)算性”就是關(guān)鍵，即下級(jí)政府不用去要錢，不用去打報(bào)告，能預(yù)知明年能從上級(jí)部門拿到多少錢，能夠估算財(cái)政收入的盤子。目前看來(lái)，這個(gè)“可預(yù)算性”是不夠的。另外一個(gè)需要改革的地方是轉(zhuǎn)移支付的下達(dá)方式問(wèn)題，以往在資金層層下放的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)“漏損”。這一次中央政府發(fā)行抗疫特別國(guó)債，2萬(wàn)億元直達(dá)基層，資金7天就能下?lián)艿交鶎印＿@是一次試驗(yàn)，未來(lái)這種方式能不能在更大的范圍內(nèi)推廣，還需要進(jìn)一步討論。

財(cái)政體制改革的核心即是理順中央和地方財(cái)政關(guān)系，明晰中央和地方的權(quán)責(zé)。這涉及到國(guó)家的行政體制、甚至是憲法結(jié)構(gòu)。這個(gè)問(wèn)題大大超出了財(cái)政本身的范圍。只不過(guò)由于各種問(wèn)題最終都會(huì)體現(xiàn)在財(cái)政收支上，所以財(cái)政部門對(duì)事權(quán)不清、支出責(zé)任不明最有深切體會(huì)。但要成為一個(gè)全社會(huì)的改革共識(shí)，還需要在實(shí)踐中不斷厘清、妥善處理好中央和地方的關(guān)系，慢慢摸索出一個(gè)合理的央地關(guān)系結(jié)構(gòu)，尋求多方平衡。