每經(jīng)記者 江然  余蕊均    每經(jīng)編輯 楊歡

十九屆五中全會(huì)提出，要優(yōu)化國(guó)土空間布局，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化。邁向“十四五”，如何更好地解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“空間”問題，備受各方關(guān)注。

作為國(guó)家發(fā)改委“主體功能區(qū)規(guī)劃方案研制”課題組負(fù)責(zé)人，中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長(zhǎng)樊杰認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)在雖然只有60%的城鎮(zhèn)化率，但從國(guó)土空間的國(guó)家尺度上看，城鎮(zhèn)化的基本格局相對(duì)穩(wěn)定。而未來城鎮(zhèn)化格局的變化，很大程度上取決于人在空間上的選擇，特別是人才的區(qū)位選擇。

在日前舉行的“中國(guó)城市百人論壇2020年會(huì)”上，樊杰分析了城市化新趨勢(shì)下不同尺度空間的應(yīng)對(duì)之策。他表示，根據(jù)初步研究，未來在國(guó)家尺度上能夠形成8~12個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)組織形態(tài)，以此適應(yīng)人才流動(dòng)以及科技創(chuàng)新推動(dòng)下的城市化過程和國(guó)土空間規(guī)劃優(yōu)化過程。

他在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)還表示，若能有效“開源節(jié)流”，解決未來城鎮(zhèn)化的空間供給就不是大問題，“當(dāng)然也具有挑戰(zhàn)”。

人才流向影響城鎮(zhèn)化格局

從全球多數(shù)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化的空間組織是作為優(yōu)化國(guó)土空間格局，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間有序開發(fā)，以及營(yíng)造美麗國(guó)土的一個(gè)重要政策抓手。

“在過去將近20年的時(shí)間里，中科院圍繞主體功能區(qū)的研究確定了21個(gè)所謂城鎮(zhèn)化地區(qū)，現(xiàn)在看來一直有力引導(dǎo)、支撐了后來的新型城鎮(zhèn)化，特別是以城市群為主體的形態(tài)在空間上的合理的適應(yīng)過程。”樊杰表示，主體功能區(qū)把握了城市化演變規(guī)律，做出了相應(yīng)的空間匹配對(duì)策，因而具有很好的生命力。

面向“十四五”，從國(guó)土空間的國(guó)家尺度上看，雖然現(xiàn)在只有60%的城鎮(zhèn)化率，城鎮(zhèn)化的基本格局是相對(duì)穩(wěn)定的。而未來城鎮(zhèn)化格局的變化，很大程度上取決于人在空間上選擇，特別是人才流動(dòng)的區(qū)位指向。

“人才越來越對(duì)城鎮(zhèn)化格局產(chǎn)生重要的影響，我們要認(rèn)知人才的區(qū)位指向?qū)?huì)是一個(gè)什么樣。”樊杰表示，除了“安全性”和“社會(huì)穩(wěn)定”這一空間流動(dòng)的基本底線，人才今后將更多傾向于選擇能夠?qū)崿F(xiàn)自身價(jià)值的優(yōu)勢(shì)區(qū)位。而這些區(qū)位不僅具有創(chuàng)新的活力、能力、文化，同時(shí)還有滿足人才需求的服務(wù)配套體系以及良好的生態(tài)環(huán)境。

為了適應(yīng)這樣的人才集聚需求，從國(guó)家尺度來看，未來一個(gè)主要方面應(yīng)該是以國(guó)家創(chuàng)新中心或區(qū)域創(chuàng)新高地，作為未來經(jīng)濟(jì)區(qū)相應(yīng)組織的內(nèi)核，圍繞這個(gè)內(nèi)核，通過城市群和都市圈，作為區(qū)域創(chuàng)新高地和國(guó)家創(chuàng)新中心的主體，同時(shí)通過省際之間的一體化過程，形成8~12個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)組織形態(tài)，來適應(yīng)未來人才流動(dòng)以及科技創(chuàng)新推動(dòng)下的城市化過程和國(guó)土空間規(guī)劃優(yōu)化過程。

與此同時(shí)，這也對(duì)國(guó)家級(jí)創(chuàng)新中心、區(qū)域創(chuàng)新高地提出了新的要求。樊杰解釋說，這些區(qū)域就應(yīng)該成為打造經(jīng)濟(jì)區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新源泉所在地、核心動(dòng)力所在地，這就把創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、供應(yīng)鏈在區(qū)域?qū)用嫔线M(jìn)行了整合，為構(gòu)建新發(fā)展格局提供了國(guó)土空間的一個(gè)基本保障。

“開源節(jié)流”解決人地矛盾

應(yīng)對(duì)城市化出現(xiàn)的新趨勢(shì)，不只對(duì)國(guó)家尺度提出了更高要求。

樊杰表示，在中觀尺度上，如何使城市規(guī)劃和城市總體結(jié)構(gòu)能夠在推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)同時(shí)，把區(qū)域的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)有機(jī)地同城市群、都市圈、中心城市融合，共享生態(tài)環(huán)境，這是很關(guān)鍵的問題。

從微觀層面看，他特別提到城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)。“過去城鎮(zhèn)化一直是單向的過程，但對(duì)于任何一個(gè)系統(tǒng)，只要有生命必須是雙向的過程，必須是吐故納新的一個(gè)過程。”樊杰認(rèn)為，需要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)機(jī)制，為“人”在不同人生階段的空間選擇提供保障。

他在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)還提到，我們的居住用地看似很集約節(jié)約，“容積率都恨不得提得很高”，但是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)了很多“人進(jìn)城了，但老房子不拆”的現(xiàn)象，“居住在兩個(gè)空間”，總體效果實(shí)際上并不節(jié)約。

新城新區(qū)開發(fā)也存在同樣的問題。一方面是建設(shè)面積增加、居住面積增加，但同時(shí)，人口總量增幅很小，“為什么呢？是中心城區(qū)的人在郊區(qū)又買了一套房，在郊區(qū)化過程中又形成了兩個(gè)居住空間。”他解釋說。

在樊杰看來，城市化進(jìn)程中用地浪費(fèi)是一個(gè)極其普遍且非常嚴(yán)重的現(xiàn)象。而這其中，最大的浪費(fèi)還在于生產(chǎn)用地的浪費(fèi)，特別是制造業(yè)生產(chǎn)用地。“如果算工業(yè)園區(qū)用地效率，只相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家的1/10。”

這就導(dǎo)致了現(xiàn)在的一個(gè)顯性矛盾——土地供給似乎滿足不了現(xiàn)在大規(guī)模的城市化，人地矛盾較為突出。樊杰認(rèn)為，如果未來能集約節(jié)約用地，特別是提高產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)出效率，即使不增加土地，也能夠滿足城市化的空間需求。

此外，從“開源”的角度講，未來還可以在低密度的建設(shè)和高質(zhì)量的發(fā)展過程中形成一種復(fù)合空間，創(chuàng)意、創(chuàng)造、創(chuàng)新型的產(chǎn)業(yè)完全可以與生態(tài)有機(jī)融合。“只是現(xiàn)在我們的管理水平、生活習(xí)慣、基礎(chǔ)設(shè)施配套能力還不夠，一進(jìn)入生態(tài)空間，很可能就破壞了。”

封面圖片來源：攝圖網(wǎng)