每經(jīng)記者 余蕊均    每經(jīng)編輯 劉艷美

11月16日，第四屆國際城市可持續(xù)發(fā)展高層論壇在成都開幕。當(dāng)天，十三屆全國政協(xié)常委、經(jīng)濟委員會副主任楊偉民以構(gòu)建面向現(xiàn)代化的國土空間開發(fā)保護(hù)新格局為題，發(fā)表主題演講。

以下為楊偉民演講全文，經(jīng)本人審定，授權(quán)城市進(jìn)化論發(fā)布：

十三屆全國政協(xié)常委、經(jīng)濟委員會副主任楊偉民 圖片來源：主辦方提供

前不久，中國共產(chǎn)黨的十九屆五中全會審議通過了中共中央“十四五”規(guī)劃《建議》。這是中國開啟全面建設(shè)社會主義國家新征程的行動綱領(lǐng)，是國家發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。

《建議》提出了幾個新格局，包括2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)中的“形成對外開放新格局”，面向未來要“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局”，“推動西部大開發(fā)形成新格局”，還有就是大家最為關(guān)注的“構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”。前三個新格局，對構(gòu)建新發(fā)展格局都有重要意義。比如，構(gòu)建新發(fā)展格局不是在中國960多萬平方公里的陸地國土空間上貫徹落實？實際上，主要是在城市化地區(qū)落實，在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)是落不下新發(fā)展格局的。

所以，從空間看，構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局的范圍最大，是將在960多萬平方公里陸地國土空間構(gòu)建三大空間格局。下面，我以構(gòu)建面向現(xiàn)代化的國土空間開發(fā)保護(hù)新格局為題，談點自己的認(rèn)識。

一、構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局是建設(shè)人與自然和諧共生現(xiàn)代化的需要

中國從“十四五”時期開始，將向現(xiàn)代化國家邁進(jìn)。中國要實現(xiàn)的現(xiàn)代化有很多自己的特點，其中之一就是我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，不是破壞自然、損害自然，給地球家園留下很多傷疤的現(xiàn)代化。在溫飽不足的階段，甚至在全面建設(shè)小康社會的階段，為了溫飽，為了增加收入，有什么就挖什么，不管自然的感受，但在向現(xiàn)代化邁進(jìn)的今天，我們不能這樣毫無自律了。因為，我們要建設(shè)的現(xiàn)代化，不僅要使中國人的生活得更美好、更幸福，也要讓我們的朋友、伙伴——大熊貓、東北虎、藏羚羊生活得更自由，更安逸。

中國有960多萬平方公里的陸地國土。但不同的空間單元，自然狀況不同，海拔很高、地形復(fù)雜、氣候惡劣以及其他生態(tài)脆弱或生態(tài)功能重要的空間，并不適宜大規(guī)模高強度的工業(yè)化城市化開發(fā)，也就是不太適宜更多的人居住，有的甚至不適宜高強度的農(nóng)牧業(yè)開發(fā)。比如，廣袤的青藏高原就不適宜大規(guī)模的開發(fā)，不適宜大量集聚人口。

不同的空間單元，有不同的功能。如果違背自然規(guī)律，對不適宜開發(fā)的空間進(jìn)行開發(fā)，大自然就會報復(fù)。我們實行的退耕還林、退牧還草、退田還湖等，就是發(fā)現(xiàn)功能錯位的開發(fā)，已經(jīng)受到了自然的懲罰，所以才開始糾正我們的錯誤行為，糾正人為創(chuàng)造的功能，還自然應(yīng)有的功能，原來的功能。

我國適宜人居住的空間并不寬裕，在實現(xiàn)現(xiàn)代化的過程中，在占用自然空間和農(nóng)業(yè)空間這個問題上，必須過緊日子。守住14億人口的吃飯，必須守住耕地，守住14億人口對藍(lán)天白云、清潔用水的需求，必須守住生態(tài)空間線。所以，“十四五”規(guī)劃《建議》有兩句意味深遠(yuǎn)話，一句是“守住自然生態(tài)安全邊界”，一句是“減少人類活動對自然空間的占用”。

中央“十四五”規(guī)劃建議提出，“逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局”，就是要求我們，在該開發(fā)的地區(qū)，要有序有度高效率開發(fā)好，該保護(hù)的要堅決保護(hù)好，使中國960萬平方公里陸地國土的每一寸土地，要么是城市化地區(qū)，要么是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，要么是生態(tài)功能區(qū)，各自承擔(dān)各自的功能，發(fā)揮好每一寸國土最適宜的功能。

作為擁有14億人口、擁有960多萬平方公里陸地國土的國家，中國構(gòu)建三大空間的開發(fā)保護(hù)新格局，有助于減少碳排放，可以增加碳中和的空間，保護(hù)獨特的世界第三極。這對全球經(jīng)濟高效率發(fā)展，對全球農(nóng)產(chǎn)品保供，對全球生態(tài)安全，都有舉足輕重作用，體現(xiàn)了大國擔(dān)當(dāng)。

圖片來源：攝圖網(wǎng)

二、構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局的主要任務(wù)

城市化地區(qū)的主體功能就是提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品。從城市化的角度，就是城市群地區(qū)。京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長三角、成渝雙城經(jīng)濟圈等就是城市化地區(qū)，就是城市群地區(qū)。城市化地區(qū)，要實行開發(fā)與保護(hù)并重的方針，開發(fā)主要是工業(yè)化城市化開發(fā)，保護(hù)主要是保護(hù)區(qū)域內(nèi)生態(tài)和基本農(nóng)田。要發(fā)展成為體現(xiàn)國家競爭力的主要空間，成為國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)新發(fā)展格局的主體空間。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的主體功能是提供農(nóng)產(chǎn)品。東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區(qū)等都是我國重要的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要實行保護(hù)為主，開發(fā)為輔的方針，保護(hù)主要是保護(hù)耕地，禁止開發(fā)基本農(nóng)田，開發(fā)主要是以增強農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力為目的的開發(fā)，而不是大規(guī)模高強度的工業(yè)化城市化開發(fā)。要成為中國保障農(nóng)產(chǎn)品安全的主體空間，農(nóng)村居民安居樂業(yè)的美好家園。

生態(tài)功能區(qū)的主體功能是提供生態(tài)產(chǎn)品。大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)、三江源草原草甸濕地生態(tài)功能區(qū)、祁連山冰川與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)，以及青海三江源國家公園、東北虎豹國家公園、大熊貓國家公園等各類自然保護(hù)地都是生態(tài)功能區(qū)。生態(tài)功能區(qū)要實行保護(hù)為主，限制或禁止開發(fā)的方針，保護(hù)主要是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)，限制或禁止大規(guī)模高強度的工業(yè)化城市化開發(fā)，在某些生態(tài)功能區(qū)甚至要限制或禁止農(nóng)牧業(yè)開發(fā)。生態(tài)功能是要把保護(hù)修復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)、提供生態(tài)產(chǎn)品作為發(fā)展的首要任務(wù)，因地制宜發(fā)展不影響生態(tài)功能的文化旅游、適量農(nóng)牧業(yè)、民族特色產(chǎn)業(yè)等，成為保障國家生態(tài)安全的重點區(qū)域，成為人與自然和諧共生的展示區(qū)。

三、構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局的政策方向

“十四五”規(guī)劃《建議》用“三個支持”，明確了構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局的重大政策方向，有利于提高經(jīng)濟政策、農(nóng)業(yè)政策、生態(tài)政策三大政策的精準(zhǔn)性，提升政策效果，完善空間治理。

一是支持城市化地區(qū)高效率集聚經(jīng)濟和人口、保護(hù)基本農(nóng)田和生態(tài)空間。要把支持經(jīng)濟發(fā)展和集聚人口的政策進(jìn)一步向城市化地區(qū)聚焦。中國推進(jìn)的京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展以及成渝雙城經(jīng)濟圈建設(shè)等，目的就是要打破行政壁壘，推動區(qū)域一體化和高質(zhì)量發(fā)展，提升城市群內(nèi)多城市發(fā)展的協(xié)同性、協(xié)調(diào)性，并達(dá)到節(jié)約集約利用空間的目的。

城市化地區(qū)要高效率集聚經(jīng)濟和人口，堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，推動質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。城市化地區(qū)，既要集聚經(jīng)濟，更要集聚人口，否則就會造成全國經(jīng)濟布局與人口分布的失衡，拉大地區(qū)差距。要加快戶籍制度改革，推動城市群地區(qū)實現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限互認(rèn)，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。在高效率集聚經(jīng)濟和人口的同時，城市化地區(qū)也要保護(hù)好區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田和生態(tài)空間，這既是滿足當(dāng)?shù)鼐用駥Σ糠植灰碎L距離運輸?shù)孽r活農(nóng)產(chǎn)品的需要，也是滿足當(dāng)?shù)鼐用駥?yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需要。

二是支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。要把支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策進(jìn)一步向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)聚焦。我國支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策有很多，中央財政用于支持農(nóng)業(yè)的資金也不少，但集中度不夠，協(xié)調(diào)性不強，有些領(lǐng)域的政策比較分散。支持農(nóng)業(yè)的政策，要向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)傾斜。要完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，研究建立對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度，更好調(diào)動農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。

三是支持生態(tài)功能區(qū)把發(fā)展重點放在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品上。要把國家支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策特別是生態(tài)保護(hù)修復(fù)的政策和項目，進(jìn)一步向生態(tài)功能區(qū)聚焦。國家公園和其他各類自然保護(hù)地，是生態(tài)功能區(qū)的一種特殊類型，是更重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀。要解決好重疊設(shè)置、多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問題，加快建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。

支持生態(tài)功能區(qū)的人口逐步有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移并定居落戶，是《建議》提出的一項重大措施和政策導(dǎo)向，是從生態(tài)功能區(qū)普遍存在人口承載能力弱，“一方水土養(yǎng)不活一方人”或“一方水土養(yǎng)不富一方人”的實際出發(fā)提出的。

生態(tài)功能區(qū)要著力提高本地區(qū)的人口素質(zhì)，增強轉(zhuǎn)移到城市化地區(qū)就業(yè)的能力。城市化地區(qū)要放寬放開落戶限制，吸納生態(tài)功能區(qū)的人口到本地區(qū)轉(zhuǎn)移就業(yè)并定居落戶。這樣，才能逐步縮小區(qū)域和城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡。

圖片來源：攝圖網(wǎng)

“十四五”規(guī)劃《建議》還提出，建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，這是把綠水青山變成金山銀山的重大措施，是用市場化機制解決生態(tài)功能區(qū)人民逐步實現(xiàn)共同富裕的政策方向，也是一項需要各地區(qū)大膽探索的重大改革。這個機制到底是什么，可以研究探索。我覺得，包括但不限于以下幾個方面：

一是中央財政對生態(tài)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，即中央政府代表全體人民購買生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品；

二是地區(qū)之間生態(tài)產(chǎn)品的價值交換，生態(tài)產(chǎn)品受益地區(qū)向生態(tài)產(chǎn)品提供地區(qū)支付購買生態(tài)產(chǎn)品的資金，過去說補償是不準(zhǔn)確的；

三是建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，推進(jìn)排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)市場化交易，生態(tài)功能區(qū)可以將富余的上述環(huán)境權(quán)在市場上出售；

四是設(shè)立生態(tài)銀行，鼓勵市場主體和各種社會力量修復(fù)生態(tài)，把修復(fù)的生態(tài)土地指標(biāo)存入生態(tài)銀行，生態(tài)銀行向建設(shè)用地不足的企業(yè)或地區(qū)出售或借貸用地指標(biāo)；

五是賦予生態(tài)修復(fù)市場主體更長時限的土地使用權(quán)，即長期使用權(quán)，或者是允許生態(tài)修復(fù)的市場主體進(jìn)行一定強度的開發(fā)，通過生態(tài)修復(fù)實現(xiàn)可開發(fā)土地的“土地溢價”；

六是采取“生態(tài)產(chǎn)品+”的方式，使好山好水好空氣生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品、文旅康養(yǎng)產(chǎn)品等實現(xiàn)“產(chǎn)品溢價”。

總之，未來的中國，將形成熙熙攘攘、充滿活力、以城市群為主體形態(tài)，“兩橫三縱”的城市化格局，成為中國經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)和人口居住的主要空間。

未來的中國，將形成一望無際、沃野千里、以基本農(nóng)田為基礎(chǔ)，“七區(qū)二十三帶”的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)格局，成為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)產(chǎn)品安全的主要空間和農(nóng)村居民的美好家園。

未來的中國，將形成大熊貓東北虎等悠閑來往，植被豐富、生物多樣，以自然保護(hù)地為重點，“兩屏三帶”為主體的生態(tài)功能區(qū)格局，成為生態(tài)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，成為保障中國乃至全球生態(tài)安全的空間。