每經(jīng)記者 肖世清    每經(jīng)編輯 段煉    

2021年全國兩會(huì)即將召開，全國人大代表，人民銀行南京分行黨委書記、行長郭新明提出，建議修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》增設(shè)“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章，統(tǒng)領(lǐng)金融單行法律法規(guī)有關(guān)破產(chǎn)規(guī)定，健全金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度，構(gòu)建系統(tǒng)完整、和諧統(tǒng)一的現(xiàn)代化破產(chǎn)法律體系。

郭新明認(rèn)為，經(jīng)過努力，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)取得重大成就，金融發(fā)展進(jìn)入新階段。但是，金融業(yè)面臨的新任務(wù)仍然十分繁重。他指出：“國內(nèi)一些地區(qū)和行業(yè)存在一定比例和數(shù)量的高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)，涉及金融機(jī)構(gòu)債權(quán)的各類市場風(fēng)險(xiǎn)事件有所增長的苗頭較為明顯。社會(huì)乃至監(jiān)管部門對金融機(jī)構(gòu)能‘立’能‘退’不能‘破’、仰仗國家兜底的認(rèn)識仍然較為普遍，處置這些問題金融機(jī)構(gòu)大多采取金融風(fēng)險(xiǎn)處置措施，幾乎不進(jìn)入破產(chǎn)程序，優(yōu)勝劣汰退出機(jī)制形同虛設(shè)。”

此前，“十四五”規(guī)劃將“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)體制機(jī)制不斷健全”納入主要目標(biāo)，提出“健全金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、預(yù)警、處置、問責(zé)制度體系”要求。《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》把“加快完善…防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)等急需的法律法規(guī)”作為重點(diǎn)立法內(nèi)容。

郭新明表示，全國人大啟動(dòng)納入五年立法規(guī)劃的《企業(yè)破產(chǎn)法》修訂項(xiàng)目，是落實(shí)“十四五”規(guī)劃、開啟立法現(xiàn)代化新征程的必要舉措。

“退而不清”遺留風(fēng)險(xiǎn)隱患

近年來，國內(nèi)一些地區(qū)和行業(yè)存在一定比例和數(shù)量的高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)，涉及金融機(jī)構(gòu)債權(quán)的各類市場風(fēng)險(xiǎn)事件有所增長的苗頭較為明顯。2016年以來，國內(nèi)僅P2P網(wǎng)貸累計(jì)停業(yè)及發(fā)生問題機(jī)構(gòu)超6000家、小貸公司數(shù)量減少近1600家，但社會(huì)乃至監(jiān)管部門對金融機(jī)構(gòu)能“立”能“退”不能“破”，仰仗國家兜底的認(rèn)識仍然較為普遍。

郭新明稱，處置這些問題金融機(jī)構(gòu)大多采取金融風(fēng)險(xiǎn)處置措施，幾乎不進(jìn)入破產(chǎn)程序，優(yōu)勝劣汰退出機(jī)制形同虛設(shè)，讓一定數(shù)量的出現(xiàn)破產(chǎn)原因的機(jī)構(gòu)雖然形式上退出市場，但實(shí)際上債權(quán)債務(wù)未得到公平有效清理，退而不清、退而難清，遺留眾多可能發(fā)酵成風(fēng)險(xiǎn)事件的隱患，不僅影響金融市場正常預(yù)期和平穩(wěn)運(yùn)行發(fā)展，還會(huì)造成道德風(fēng)險(xiǎn)。

“一個(gè)缺少適度的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的意識和壓力的金融市場，至少是活力不足、不夠健康的，既容易累積深層風(fēng)險(xiǎn)釀成事件甚至危機(jī)，又難以造就培養(yǎng)有競爭力、高質(zhì)量的市場主體，影響金融資源配置效率。”他補(bǔ)充道。

因此，郭新明建議，增設(shè)“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章，有助于統(tǒng)領(lǐng)金融單行法律法規(guī)有關(guān)破產(chǎn)規(guī)定，健全金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度，構(gòu)建系統(tǒng)完整、和諧統(tǒng)一的現(xiàn)代化破產(chǎn)法律體系。

他進(jìn)一步指出，在治理理念上，從被動(dòng)的“治”，到積極的“防”，再到積極主動(dòng)地運(yùn)用發(fā)展的眼光和方法，綜合采取防范、控制、化解等手段進(jìn)行全面系統(tǒng)治理。在治理手段上，從主要依靠傳統(tǒng)行政手段，逐步發(fā)展到更多采取審慎監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置等較為現(xiàn)代化的金融監(jiān)管措施，更加注重市場化法治化手段的運(yùn)用。在治理內(nèi)容上，從著眼金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置案例，發(fā)展到更為深入分析金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的成因，更加關(guān)注法律制度和長效機(jī)制的建設(shè)。

構(gòu)建完整破產(chǎn)法律體系

郭新明建議，在立法機(jī)制上，應(yīng)建立與立法路徑相適應(yīng)的“雙牽頭”工作機(jī)制。根據(jù)《法治中國規(guī)劃》關(guān)于人大主導(dǎo)立法工作的要求，建議全國人大指定專門工作委員會(huì)牽頭成立領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)《企業(yè)破產(chǎn)法》的修訂工作，梳理各業(yè)務(wù)條線以及地方負(fù)責(zé)實(shí)施的相關(guān)法律法規(guī)，擬定需要通過“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章解決的共同事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章與其他單行法律法規(guī)的協(xié)調(diào)一致。

在規(guī)則設(shè)計(jì)上，考慮到各類金融機(jī)構(gòu)有其特殊性，在統(tǒng)籌立法的前提下，適當(dāng)增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律規(guī)范的靈活性和針對性。《企業(yè)破產(chǎn)法》增設(shè)的“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章，統(tǒng)一規(guī)定各類金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的共性規(guī)則以及個(gè)性機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的一般原則，包括系統(tǒng)重要機(jī)構(gòu)、上市機(jī)構(gòu)、金融控股機(jī)構(gòu)、中小機(jī)構(gòu)、國有機(jī)構(gòu)、跨境機(jī)構(gòu)等。

此外，郭新明認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)是屬于特殊的企業(yè)，在立法內(nèi)容上，重點(diǎn)響應(yīng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)對法律制度的特殊需求。具體看來：

一是立法目的上，應(yīng)體現(xiàn)包容性。設(shè)定兼具《企業(yè)破產(chǎn)法》、金融有關(guān)單行法律法規(guī)的立法目的，將金融宏觀審慎安全穩(wěn)定、微觀程序公正公平等原則要求統(tǒng)一于“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章中。

二是在適用規(guī)則上體現(xiàn)統(tǒng)一性。明確《企業(yè)破產(chǎn)法》及其“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章、金融單行法律法規(guī)有關(guān)破產(chǎn)規(guī)定，在程序上、實(shí)體上的適用順序、沖突解決、空白填補(bǔ)等內(nèi)容。

三是適用范圍上體現(xiàn)操作性。綜合采取列舉、概括定義、授權(quán)認(rèn)定等方式，根據(jù)需要和可能，將金融控股公司、非銀行支付機(jī)構(gòu)、地方7+4金融組織等機(jī)構(gòu)以及其他新興機(jī)構(gòu)，納入《企業(yè)破產(chǎn)法》“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章的適用范圍。

四是申請主體上體現(xiàn)適格性?？梢钥紤]以人數(shù)、金額及其占比等為條件，對債權(quán)人申請資格進(jìn)行限制，授予金融機(jī)構(gòu)股東在一定條件下的申請資格，將金融機(jī)構(gòu)及其債權(quán)人、股東取得金融監(jiān)管部門批準(zhǔn)作為向法院申請破產(chǎn)的條件，明確金融監(jiān)管部門提出申請、審批申請的條件、程序、時(shí)限等內(nèi)容。

五是申請條件上體現(xiàn)分業(yè)性。增加符合金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的要求，授權(quán)金融監(jiān)管部門根據(jù)金融法律法規(guī)政策作出決定。金融監(jiān)管部門決定時(shí)，主要根據(jù)不同類型金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管指標(biāo)體系，劃分金融風(fēng)險(xiǎn)程度，明確對應(yīng)的金融監(jiān)管或者風(fēng)險(xiǎn)處置措施，包括破產(chǎn)處置措施及其適用條件等內(nèi)容。

六是監(jiān)管介入上體現(xiàn)專業(yè)性。充分發(fā)揮金融監(jiān)管部門以及金融消費(fèi)投資權(quán)益保護(hù)基金管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)作用，明確金融監(jiān)管部門以及存款保險(xiǎn)基金、證券投資者保護(hù)基金、投保者保護(hù)基金在金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置以及破產(chǎn)申清算中的職責(zé)及有關(guān)履職要求。建立健全政府、法院、金融監(jiān)管部門等的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，為財(cái)政救助、中央銀行最后貸款、設(shè)置優(yōu)先股等，預(yù)留操作空間和依據(jù)。

七是清償順序上體現(xiàn)公眾性。對金融機(jī)構(gòu)設(shè)定不同于其他企業(yè)的統(tǒng)一的及分業(yè)的分配規(guī)則。主要包括對涉眾型個(gè)人債權(quán)的特別保護(hù)、破產(chǎn)前金融風(fēng)險(xiǎn)處置費(fèi)用的承擔(dān)、對破產(chǎn)負(fù)有個(gè)人責(zé)任高管的勞動(dòng)債權(quán)分配、有關(guān)金融消費(fèi)投資權(quán)益保護(hù)基金收購或者償付受保護(hù)債權(quán)后的清償順序等內(nèi)容。

八是制度配套上體現(xiàn)基礎(chǔ)性。對金融基礎(chǔ)性制度作出特殊法律安排，重點(diǎn)要對金融交易結(jié)算最終性、終止凈額結(jié)算制度等金融基礎(chǔ)性制度作出明確法律規(guī)定，保障金融交易和結(jié)算安全。

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