每經(jīng)記者 張蕊    每經(jīng)編輯 陳星    

截至2020年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過(guò)60%。

這是什么概念？

國(guó)家發(fā)改委曾公布過(guò)一組數(shù)據(jù)：從國(guó)際比較看，2017年，上中等收入國(guó)家平均城鎮(zhèn)化率為65.45%，高收入國(guó)家平均城鎮(zhèn)化率為81.53%，同期我國(guó)城鎮(zhèn)化率為58.52%，比世界平均水平高3.7個(gè)百分點(diǎn)。

今年的政府工作報(bào)告提出，“十四五”時(shí)期，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%。

應(yīng)當(dāng)如何看待當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化水平？伴隨城鎮(zhèn)化率的提高，還應(yīng)采取哪些配套措施？

全國(guó)人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡(jiǎn)稱“NBD”）記者專(zhuān)訪時(shí)表示，鄉(xiāng)村振興必須與新型城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)。

縣城是我國(guó)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要載體，為了避免在縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作中出現(xiàn)一刀切情況，蔡繼明在全國(guó)兩會(huì)期間提出了對(duì)全國(guó)縣城和特大鎮(zhèn)進(jìn)行分類(lèi)和功能定位，根據(jù)各地不同功能定位確定補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)具體任務(wù)等兩點(diǎn)建議。

蔡繼明 圖片來(lái)源：受訪者提供

縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)不能一刀切

NBD：《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要（草案）》提出，“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，您如何看待縣城在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的地位？

蔡繼明：縣城是我國(guó)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要載體。2019年縣城及縣級(jí)市城區(qū)GDP占全國(guó)GDP近1/4，縣城和縣級(jí)市城區(qū)常住人口分別為1.55億、0.9億人左右，總計(jì)占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口近30%。

正因?yàn)槿绱?，《綱要草案》提出要推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。而國(guó)家發(fā)改委2020年6月則印發(fā)《關(guān)于加快開(kāi)展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》，明確提出了4大領(lǐng)域17項(xiàng)建設(shè)任務(wù)，并在附件中分別詳細(xì)闡釋了17項(xiàng)建設(shè)任務(wù)的具體內(nèi)容。

NBD：您認(rèn)為在推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，有哪些既往經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，有哪些問(wèn)題需要注意？

蔡繼明：我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)率近十年來(lái)總體呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，當(dāng)前省、地、縣三級(jí)財(cái)政自給率分別為66.7%、65.4%，33.1%，縣級(jí)財(cái)政面臨嚴(yán)重困難，縣城人均建設(shè)資金僅相當(dāng)于城市城區(qū)的不到六成。絕大多數(shù)縣城成百上千億補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)的投資，靠自己的財(cái)力是不可能完成的，而中央和各省市級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付也不可能滿足各縣城龐大的補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)投資計(jì)劃。

（圖片說(shuō)明：近年來(lái)我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)率總體呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì) 數(shù)據(jù)來(lái)源：wind）

不僅如此，我國(guó)勞動(dòng)人口已多年負(fù)增長(zhǎng)，2019年出生人口降至1465萬(wàn)，總和生育率為1.5左右。隨著二孩政策效應(yīng)的消失、城鎮(zhèn)化推進(jìn)、受教育水平提升，中國(guó)總和生育率可能還會(huì)下降。

此外，人口從農(nóng)村進(jìn)入城市，從中西部流向東部，從小城鎮(zhèn)流向大城市的趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，在這種情況下，未來(lái)越來(lái)越多的地區(qū)和中小城市將陷入人口收縮，更何況三分之二財(cái)政不能自給的縣城和2萬(wàn)個(gè)平均人口不足2萬(wàn)的建制鎮(zhèn)。這意味著一刀切的縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)不僅受到財(cái)政預(yù)算的約束，而且會(huì)違反人口增長(zhǎng)和流動(dòng)的客觀趨勢(shì)。

為避免在縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作中出現(xiàn)一刀切和一擁而上的情況，特提出如下兩點(diǎn)建議：

首先是對(duì)全國(guó)縣城和特大鎮(zhèn)進(jìn)行分類(lèi)和功能定位：根據(jù)各縣城現(xiàn)有的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)水平、自然資源稟賦、距離大城市（含特大、超大城市和城市群都市圈）遠(yuǎn)近和交通條件等，將現(xiàn)有1494個(gè)縣城和158個(gè)鎮(zhèn)區(qū)常住人口10萬(wàn)以上的非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)劃分為如下四類(lèi)：一是已具備設(shè)立縣級(jí)市或區(qū)條件的縣城和鎮(zhèn)；二是大城市和特大超大城市周邊的縣城和鎮(zhèn)；三是雖偏遠(yuǎn)但具有特殊資源稟賦的縣城和鎮(zhèn)；四是遠(yuǎn)離城市且無(wú)特殊資源稟賦的縣城和鎮(zhèn)。

其次是根據(jù)不同功能定位確定補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)的具體任務(wù)：不同類(lèi)型的縣城，在鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的地位和作用是不同的。縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工程，一是要尊重人口和城鎮(zhèn)化客觀規(guī)律；二是要根據(jù)縣城的資源稟賦和功能定位，不能一刀切和一擁而上；三是要量力而行，明確哪些項(xiàng)目是縣級(jí)財(cái)政和融資力所能及的，哪些項(xiàng)目需要上級(jí)乃至中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付才能完成，而上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，原則上應(yīng)僅限于基本公共服務(wù)均等化的考慮和對(duì)糧食安全、生態(tài)安全等公共產(chǎn)品的補(bǔ)償。

我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量有待提升

NBD：日前，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2020年末我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率超過(guò)60%。您如何評(píng)價(jià)“十三五”期間我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)展？當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化水平在國(guó)際上處于什么位置？

蔡繼明：“十三五”期間的前四年（除去受突發(fā)疫情嚴(yán)重影響的2020年），我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率從57.35%提高到60.6%，表面上看已經(jīng)高于2017年世界平均水平的54.8%。但考慮到我國(guó)人均GDP在2019年已經(jīng)突破1萬(wàn)美元，總體上進(jìn)入中高收入國(guó)家行列，而中等偏上收入國(guó)家的城鎮(zhèn)化率平均為66%。所以，單純從量的角度看，我國(guó)目前的城鎮(zhèn)化水平并不算高。

若從質(zhì)的角度分析，2019年我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有44.38%，與常住人口城鎮(zhèn)化率相差16.22個(gè)百分點(diǎn)，這意味著城鎮(zhèn)常住人口中沒(méi)有城鎮(zhèn)戶籍的2.27億農(nóng)民工及其家屬，在醫(yī)療、就業(yè)、教育、社會(huì)保障以及住房等方面并不能真正享受城鎮(zhèn)戶籍人口的待遇。

如果我們以城鎮(zhèn)戶籍的城鎮(zhèn)常住人口市民化度為百分之百，然后分別測(cè)算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房、社會(huì)保障等方面所享有的權(quán)利和福利與城鎮(zhèn)戶籍人口的差別，并將這些差別賦予一定的權(quán)重，由此測(cè)算出非戶籍的城鎮(zhèn)常住人口市民化系數(shù)，用這個(gè)系數(shù)將非戶籍城鎮(zhèn)常住人口折算為城鎮(zhèn)戶籍人口，由此就可以計(jì)算出我國(guó)真實(shí)的城鎮(zhèn)化率。

例如，假定測(cè)算出的2019年非戶籍城鎮(zhèn)常住人口市民化度為0.5，以這個(gè)系數(shù)乘以2019年2.27億非戶籍城鎮(zhèn)常住人口后，與城鎮(zhèn)戶籍常住人口相加，再除以全國(guó)總?cè)丝?，則實(shí)際城鎮(zhèn)化率只有51.8%，比常住人口城鎮(zhèn)化率低8.8個(gè)百分點(diǎn)。

以上是從非戶籍城鎮(zhèn)常住人口市民化程度的角度一般地討論城鎮(zhèn)化質(zhì)量問(wèn)題。實(shí)際上，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，除了農(nóng)民工的市民化，還有鎮(zhèn)民市民化問(wèn)題。因?yàn)槲覈?guó)2019年按現(xiàn)行口徑統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)常住人口中，既包括居住在縣級(jí)以上600多個(gè)城市的5億多市民，又包括居住在2萬(wàn)多個(gè)縣城和建制鎮(zhèn)中的3億多鎮(zhèn)民?？紤]到我國(guó)的市與鎮(zhèn)之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平等方面還存在很大差別，居住在鎮(zhèn)區(qū)的鎮(zhèn)民生活質(zhì)量和福利水平與居住在城市中的市民相比存在一定差距。若將這3億鎮(zhèn)民按小于1的市民化系數(shù)折算為市民，我國(guó)的城市化率（而不是城鎮(zhèn)化率）的水平會(huì)更低。

（圖片說(shuō)明：我國(guó)城鎮(zhèn)化率逐年提升 數(shù)據(jù)來(lái)源：wind）

鄉(xiāng)村振興須與新型城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)

NBD：今年政府工作報(bào)告指出：“十四五”時(shí)期，要深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%，發(fā)展壯大城市群和都市圈，實(shí)施城市更新行動(dòng)，完善住房市場(chǎng)體系和住房保障體系，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。有人提出越來(lái)越多的人“進(jìn)城”會(huì)導(dǎo)致空心村出現(xiàn)。您如何看待全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和深入推進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)系？伴隨城鎮(zhèn)化率的提高，還應(yīng)采取哪些配套措施？

蔡繼明：在農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，農(nóng)業(yè)人口必須同時(shí)或依次完成非農(nóng)就業(yè)的轉(zhuǎn)變和居民身份的轉(zhuǎn)變，前一個(gè)轉(zhuǎn)變被稱為工業(yè)化，后一個(gè)轉(zhuǎn)變被稱為城市化。在這兩個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，人口從農(nóng)村遷徙到城市，從小城鎮(zhèn)集聚到大城市，這是世界性普遍規(guī)律，城市的繁榮和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)必然也伴隨著鄉(xiāng)村人口的減少、大量空心村的出現(xiàn)和逐漸消失，我們應(yīng)該樂(lè)觀其成而不必杞人憂天。

當(dāng)然，工業(yè)化和城市化是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中鄉(xiāng)村振興必須與新型城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)。因?yàn)猷l(xiāng)村振興的第一要?jiǎng)?wù)是產(chǎn)業(yè)興旺，農(nóng)村最重要的產(chǎn)業(yè)自然是農(nóng)業(yè)，而我國(guó)農(nóng)業(yè)的主要矛盾是人地矛盾，相對(duì)于給定的20億畝耕地，農(nóng)村現(xiàn)有的2.3億農(nóng)戶平均擁有的土地規(guī)模只有8.6畝，可謂世界上超小的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。在如此狹小的戶均土地規(guī)?；A(chǔ)上要振興農(nóng)業(yè)并實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是非常困難的。只有將鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，才能使大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，完成由農(nóng)村居民向城市居民的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)有耕地也才能流轉(zhuǎn)到少數(shù)種糧大戶手里，從而達(dá)到規(guī)模經(jīng)營(yíng)的水平，為鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。

為此，必須深化土地制度改革，消除勞動(dòng)力、土地、資本等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，允許農(nóng)村大量閑置的建設(shè)用地進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，以此降低農(nóng)民工進(jìn)城落戶的高房?jī)r(jià)門(mén)檻，同時(shí)賦予農(nóng)民宅基地完整的用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，擴(kuò)大宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍，為城市工商資本下鄉(xiāng)和城市居民到農(nóng)村旅游休閑養(yǎng)老提供必要的土地空間，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（圖片說(shuō)明：我國(guó)耕地面積常年保持在20億畝以上 數(shù)據(jù)來(lái)源：wind）

推進(jìn)土地要素配置市場(chǎng)化

NBD：政府工作報(bào)告提出，要解決好大城市住房突出問(wèn)題，通過(guò)增加土地供應(yīng)、安排專(zhuān)項(xiàng)資金、集中建設(shè)等辦法，切實(shí)增加保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房供給，規(guī)范發(fā)展長(zhǎng)租房市場(chǎng)，降低租賃住房稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難。但是，一線城市以及部分二線城市的土地資源供應(yīng)緊張也是現(xiàn)實(shí)，您認(rèn)為應(yīng)當(dāng)如何解決增加土地供應(yīng)與一二線城市土地資源緊張的矛盾？

蔡繼明：造成一二線城市土地資源供應(yīng)緊張是現(xiàn)行土地資源行政性配置和計(jì)劃管理體制造成的。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人口是隨著產(chǎn)業(yè)走的，哪里的產(chǎn)業(yè)能提供充足的就業(yè)崗位，人口就會(huì)集聚到哪里。

改革開(kāi)放以來(lái)，產(chǎn)業(yè)布局已經(jīng)市場(chǎng)化了，人口流動(dòng)也市場(chǎng)化了，而土地資源的配置還帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，在中西部人口大量向東部一二線城市集聚的同時(shí)，政府新增建設(shè)用地的計(jì)劃供給則從東部向中西部?jī)A斜，在一二線城市常住人口大幅度增加的同時(shí)，政府則限制500萬(wàn)人口以上城市建設(shè)用地的供給，這自然會(huì)造成一二線城市房?jī)r(jià)泡沫和中西部地區(qū)空城叢生以及住房庫(kù)存增加。

所以，要緩解上述矛盾，首先是要推進(jìn)土地要素配置的市場(chǎng)化；其次是取消對(duì)特大、超大城市人口規(guī)模的限制、城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)1.12以及城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地100平方米的限制；再次是取消全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”周轉(zhuǎn)年度指標(biāo)，允許增減掛鉤指標(biāo)在統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行交易；最后是取消對(duì)農(nóng)村閑置的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍的限制，賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)出租、轉(zhuǎn)讓、抵押的完整用益物權(quán)。

特別需要說(shuō)明的一點(diǎn)是，上述改革方案都是在我國(guó)城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地存量范圍內(nèi)設(shè)計(jì)的，不需要額外占用耕地，當(dāng)然也就不可能觸及18億畝耕地紅線。