每經(jīng)記者 楊棄非    每經(jīng)編輯 楊歡    

中國即將迎來新一輪機(jī)場建設(shè)高潮。

在近日舉行的民航局新聞發(fā)布會上，相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，到2025年全國運(yùn)輸機(jī)場新增30個以上，力爭全國運(yùn)輸機(jī)場設(shè)計容量達(dá)到20億人次。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，在人口規(guī)模的膨脹下，需要擴(kuò)大更多更便捷的通道。早前公布的地方“十四五”規(guī)劃中，廣州（佛山新機(jī)場）、重慶等第二機(jī)場建設(shè)均已在列。

鑒于新機(jī)場從啟動到獲批建設(shè)，周期長、審批復(fù)雜，從地方的角度講，如果可以納入國家“十四五”規(guī)劃，則將更直接影響項目建設(shè)進(jìn)度。日前“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要全文公布，明確提及“建設(shè)廈門、大連、三亞新機(jī)場”。

從全國的層面來看，除了已建成雙機(jī)場的北京、上海和成都，目前已在建設(shè)或規(guī)劃第二機(jī)場的城市還有廣州、重慶、西安、昆明等。

“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提及建設(shè)廈門、大連、三亞新機(jī)場。圖為一架民航客機(jī)從三亞鳳凰國際機(jī)場起飛 新華社圖

和這些國際航空樞紐相比，被提名的為何是這三城？

加速期

“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，將新增民用運(yùn)輸機(jī)場30個，同時將實施7座國際樞紐機(jī)場和5座區(qū)域樞紐機(jī)場的改擴(kuò)建工程。

民航專家林智杰對記者表示，大型機(jī)場密集推進(jìn)的新建和擴(kuò)建工程，實際上和“十三五”期間民航局大力推動機(jī)場建設(shè)有關(guān)，不少在“十四五”落地的項目實際上是在“十三五”期間完成報批的。

回顧大連、廈門和三亞的“長線”建設(shè)歷程：

最早行動的是大連新機(jī)場，其在1995年已開始前期的調(diào)研論證工作。2004年的一則報道稱，到2008年，擴(kuò)建后的周水子國際機(jī)場就將進(jìn)入飽和運(yùn)行狀態(tài)，新機(jī)場的建設(shè)迫在眉睫。

剩下的廈門新機(jī)場于2007年啟動選址工作、三亞新機(jī)場于2011年首次提出選址規(guī)劃，無不歷時10年以上。

林智杰指出，與數(shù)年內(nèi)翻倍增長的高鐵和高速公路里程相比，民航的航路里程和機(jī)場數(shù)量增長相對緩慢。主要原因是機(jī)場選址要求更加苛刻，不僅要考慮凈空狀況、空域條件、占地面積等條件，又需要考量城市發(fā)展需求，還要取得國務(wù)院和軍方審批、審批流程較長，比鐵路、公路、水路等領(lǐng)域更加復(fù)雜和艱難。

實質(zhì)性的進(jìn)展出現(xiàn)在“十三五”期間。2019年，民航局正式出具大連新機(jī)場預(yù)可研行業(yè)審查意見，明確同意建設(shè)大連新機(jī)場工程；同年，廈門新機(jī)場獲立項批復(fù)后，僅4個月就獲得民航局對總體規(guī)劃的正式批復(fù)，被認(rèn)為“刷新了新建機(jī)場報審的最快速度”。

相比之下，三亞能夠“入圍”更顯意外。直到去年底解讀“十四五”規(guī)劃建議時，國家發(fā)改委政策研究室副主任、新聞發(fā)言人孟瑋提及將“推進(jìn)廈門新機(jī)場、大連新機(jī)場以及部分樞紐機(jī)場改擴(kuò)建工程前期工作”，尚無三亞新機(jī)場身影。

而今，建設(shè)將進(jìn)一步按下“快進(jìn)鍵”。廣州民航職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授綦琦指出，過去的新機(jī)場建設(shè)一直存在規(guī)劃很多、落地不足的問題。將三個新機(jī)場的建設(shè)寫進(jìn)“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要，將被賦予更強(qiáng)約束力，有望實現(xiàn)機(jī)場項目的加速推進(jìn)。

分水嶺

為何是這三座機(jī)場？

在林智杰看來，盡管重慶、廣州、昆明等城市均提出新機(jī)場建設(shè)規(guī)劃，但其投運(yùn)可能要在“十五五”之后才能實現(xiàn)。從建設(shè)周期上看，廈門、大連、三亞三座城市更可能在“十四五”期間投運(yùn)。

除了推進(jìn)進(jìn)度相近外，三座新機(jī)場還有不少相似之處——同樣位于東部沿海的三座城市，定位各有側(cè)重，但均指向國際。

大連多年來將目光投向“東北亞”，定下“東北亞國際貿(mào)易中心”“東北亞海洋中心城市”等發(fā)展目標(biāo)；廈門提出將建設(shè)成為“自由港特征經(jīng)濟(jì)特區(qū)和高素質(zhì)高顏值現(xiàn)代化國際化國家中心城市”；而隨著海南步入自貿(mào)港建設(shè)階段，三亞亦將迎來更大的開放紅利。

但需要指出的是，三座城市均面臨航空發(fā)展水平不足的問題。

去年數(shù)據(jù)顯示，三座城市中旅客吞吐量最高的廈門高崎機(jī)場，僅排名全國第15位，三亞、大連兩座機(jī)場更是居于第19位和30位。無論是機(jī)場自身設(shè)計容量還是對周邊的輻射力，三城均需進(jìn)一步提升空間。

為此，三座城市再次拿出了同樣的解決方案——填海造陸，建設(shè)“海上機(jī)場”。

大連是最早提出該規(guī)劃的城市。在確定選址金州灣后，大連當(dāng)?shù)孛襟w對外宣稱，將有望建成“大陸首個海上機(jī)場”。當(dāng)時，中國香港、新加坡等多個城市已將“海上機(jī)場”作為緩解土地資源緊張、大幅提升機(jī)場運(yùn)力的重要方案，并成功打造出亞洲最重要的兩個國際樞紐機(jī)場。

作為首個“吃蟹者”，機(jī)遇和挑戰(zhàn)都十分明顯。“海上機(jī)場”將有望拓寬城市的發(fā)展尺度。以廈門為例，面臨島內(nèi)島外的不平衡問題，建于島外的新機(jī)場被寄予推動廈門加快“跨島”發(fā)展的厚望。其今年政府工作報告中進(jìn)一步提及，將“加快申報國家級臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)”，為城市騰挪出新的發(fā)展中心。

但走向海洋，也意味著本就利益交織的機(jī)場建設(shè)工作，將增加新的入局者。

早在2012年，大連新機(jī)場就開啟填海工程，但隨即有媒體發(fā)現(xiàn)，該項目“不僅沒有填海手續(xù)，連立項都未獲批”。

此后，廈門、三亞新機(jī)場項目先后如法炮制，以“未批先建”的方式推進(jìn)項目建設(shè)。根據(jù)現(xiàn)有報道，大連、三亞項目因此一度被叫停，三亞項目還因此被海南省生態(tài)環(huán)境廳處以8000萬元的罰款。

“如果不事先把用地從海上填出來，怎么向國家申報？國家怎么審核和立項？等到國家批準(zhǔn)再填海，那要等到何年何月？”大連空港建設(shè)發(fā)展有限公司相關(guān)負(fù)責(zé)人當(dāng)時在回應(yīng)中提出的一系列問題。

對于后續(xù)想要填海造陸建機(jī)場的城市來說，這仍然是需要回答的問題。

雙機(jī)場？

寄希望于新機(jī)場提升城市能級，對于這三城來說或許為時過早。

在不久前發(fā)布的《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》中，再次明確將“鞏固北京、上海、廣州、成都、昆明、深圳、重慶、西安、烏魯木齊和哈爾濱等國際航空樞紐地位”。該定位沿襲《中國民航發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，在新一輪航空發(fā)展的窗口期，尚無新城市升格。

而在區(qū)域格局上，三座城市的航空發(fā)展空間也較為受限。綦琦分析認(rèn)為，未來一段時間內(nèi)，航空資源仍將向四個城市群構(gòu)成的機(jī)場群集中，新機(jī)場更多在優(yōu)化城市內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間、甚而提高所在省份發(fā)展?jié)摿Πl(fā)揮作用。

更進(jìn)一步來說，他認(rèn)為，三座城市可能也難以支撐雙機(jī)場的發(fā)展模式。

以同處沿海的青島為例，去年竣工的膠東國際機(jī)場正在等待轉(zhuǎn)場，根據(jù)青島的規(guī)劃，當(dāng)膠東國際機(jī)場投用后，現(xiàn)運(yùn)營的流亭國際機(jī)場將被關(guān)停。

面對坊間疑問，青島政務(wù)網(wǎng)給出回應(yīng)：“青島不能實行‘雙機(jī)場’是因為按照民航飛行規(guī)范規(guī)定，兩個機(jī)場距離太近，飛行中存在安全隱患。”

在綦琦看來，同樣位于沿海的大連、廈門和三亞三市，條件與青島類似，可能將復(fù)制青島的做法，不以“一市兩場”的模式發(fā)展航空。

不是每一座城市，都適合發(fā)展“雙機(jī)場”。

林智杰認(rèn)為，對于北上廣以及成都、重慶等城市，由于市場太大，“一個機(jī)場吃不下”，才會有打造雙機(jī)場的需要。

而對于“青島”們，足夠大容量的單機(jī)場顯然是一種更加集約、高效的方案——航空公司不需要兩場運(yùn)營，也能夠盡量減少對城市土地和空域資源的占用，旅客的中轉(zhuǎn)聯(lián)程也更加方便。

“能夠一個機(jī)場解決的城市，盡量用一個機(jī)場解決。”在林智杰看來，這可能是將來不少城市最恰當(dāng)?shù)陌l(fā)展思路。