每經(jīng)記者 李彪    每經(jīng)編輯 陳星    

17.3%、17.9%、18.1%，我國(guó)老年人口占全國(guó)總?cè)丝诒戎夭粩嗌仙?。社?huì)老齡化正在加劇，帶來(lái)了一系列問(wèn)題，其中關(guān)注度較高的就有養(yǎng)老金收支。

由于領(lǐng)取養(yǎng)老金人群規(guī)模逐步擴(kuò)大，近年來(lái)收不抵支的地區(qū)越來(lái)越多，養(yǎng)老金制度改革迫在眉睫。

政府工作報(bào)告提出，“十四五”時(shí)期要健全多層次社會(huì)保障體系，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率提高到95%。

怎么提高？我國(guó)社保領(lǐng)域資深專(zhuān)家、全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文表達(dá)了他的意見(jiàn)。

在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡(jiǎn)稱(chēng)NBD）專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)，他建議，可參照住房公積金的制度設(shè)計(jì)，把個(gè)人賬戶(hù)擴(kuò)大，企業(yè)繳費(fèi)比例不變，但將其一分為二，一半給個(gè)人賬戶(hù)，一半給統(tǒng)籌賬戶(hù)。“這個(gè)辦法既兼顧了制度的社會(huì)統(tǒng)籌再分配功能，同時(shí)又增加了激勵(lì)性。”

受訪(fǎng)者供圖

2036年左右養(yǎng)老金累計(jì)結(jié)余將耗盡

NBD：隨著我國(guó)社會(huì)老齡化不斷加劇，養(yǎng)老金制度成了大家最關(guān)心的話(huà)題之一，目前我國(guó)養(yǎng)老金制度面臨哪些問(wèn)題？

鄭秉文：人口老齡化對(duì)我國(guó)各個(gè)方面都將產(chǎn)生深刻、重大影響。我國(guó)養(yǎng)老金體系總體看是現(xiàn)收現(xiàn)付制占主導(dǎo)地位，下一代人要承受很大壓力。在目前這種制度框架下，老齡化會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)就業(yè)人口越來(lái)越少，而退休人口越來(lái)越多。

根據(jù)聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，2020年我國(guó)勞動(dòng)就業(yè)人口占總?cè)丝?6.7%，到2050年快速下降到51.2%，而老年人占總?cè)丝诒壤龑?019年18.1%快速提高到34.6%，高于美、英等發(fā)達(dá)國(guó)家。

面對(duì)人口老齡化，我國(guó)養(yǎng)老金出現(xiàn)收不抵支是必然趨勢(shì)?！饵h的十九屆五中全會(huì)〈建議〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)》指出，在現(xiàn)行制度框架下，全國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)計(jì)到2029年當(dāng)期將出現(xiàn)收不抵支，到2036年左右累計(jì)結(jié)余將告耗盡。

根據(jù)我中心出版的《中國(guó)養(yǎng)老金精算報(bào)告》，缺口將逐年擴(kuò)大。例如，2040年是3.8萬(wàn)億元，2050年將高達(dá)11.3萬(wàn)億元，2035至2050年各年收支缺口當(dāng)期值簡(jiǎn)單加總竟高達(dá)87萬(wàn)億元，即使使用經(jīng)合組織規(guī)定的2%貼現(xiàn)率貼現(xiàn)到2019年也高達(dá)52萬(wàn)億元。

換言之，2019年我國(guó)養(yǎng)老金支出占GDP的5%，到2050年將高達(dá)8.9%，屆時(shí)將高于美國(guó)、英國(guó)等十幾個(gè)國(guó)家，必將為財(cái)政和國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)。

上述預(yù)測(cè)顯示，老齡化是我國(guó)本世紀(jì)的“百年之慮”，而夯實(shí)養(yǎng)老金制度是百年大計(jì)。

中央高度重視養(yǎng)老金制度改革。2019年底發(fā)布的《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》提出，夯實(shí)應(yīng)對(duì)人口老齡化的社會(huì)財(cái)富儲(chǔ)備。中共中央政治局2月26日下午就完善覆蓋全民的社會(huì)保障體系進(jìn)行第二十八次集體學(xué)習(xí)。中共中央總書(shū)記習(xí)近平在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，更好滿(mǎn)足人民群眾多樣化需求。習(xí)近平指出，要增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，研判未來(lái)我國(guó)人口老齡化、人均預(yù)期壽命提升、受教育年限增加、勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)變化等發(fā)展趨勢(shì)，提高工作預(yù)見(jiàn)性和主動(dòng)性。

歸納起來(lái)，我理解，這些文件和講話(huà)的核心思想就是夯實(shí)養(yǎng)老金資產(chǎn)，即從負(fù)債型向資產(chǎn)型養(yǎng)老金過(guò)渡。

建立資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系

NBD：為什么要強(qiáng)調(diào)發(fā)展資產(chǎn)型養(yǎng)老金？

鄭秉文：根據(jù)“艾倫條件”，社會(huì)平均工資與人口增長(zhǎng)率之和（即生物收益率）大于利率時(shí)，養(yǎng)老金采取現(xiàn)收現(xiàn)付制更有效率，反之則應(yīng)采取基金積累制。1979~2011年生物收益率高達(dá)14.6%，2012~2020年降至10.5%，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于利率。

據(jù)我中心預(yù)測(cè)，從“十四五”開(kāi)始，生物收益率逐漸下降，2021~2035年為5.6%，2035~2050年為3.6%，說(shuō)明“十四五”期末有可能迎來(lái)人口峰值和負(fù)增長(zhǎng)，建立資產(chǎn)型養(yǎng)老金體系的條件將逐漸成熟。養(yǎng)老金人口紅利的消失，應(yīng)由資本紅利遞補(bǔ)。

資本紅利創(chuàng)造奇跡不乏國(guó)際案例：加拿大抓住歷史機(jī)遇于1997年改革，根據(jù)其精算報(bào)告，從2025年到2100年養(yǎng)老金將連年收不抵支，但其龐大資產(chǎn)帶來(lái)的投資收益使其收支連年盈余，到2100年基金規(guī)模將翻一番。

NBD：如何判斷一個(gè)養(yǎng)老金制度是否是資產(chǎn)型？

鄭秉文：以美國(guó)為例，2019年美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)中第二、三支柱（401k等企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人退休賬戶(hù)IRA）資產(chǎn)達(dá)到32萬(wàn)億美元，美國(guó)的GDP總值才21萬(wàn)億美元，也就是說(shuō)第二、三支柱相當(dāng)于GDP的152%。

再來(lái)看我國(guó)情況，我國(guó)第二、三支柱資產(chǎn)占GDP比重才2.5%。第二、三支柱發(fā)展不起來(lái)，退休收入就得完全依靠第一支柱（基本養(yǎng)老保險(xiǎn)）。這樣第一支柱負(fù)擔(dān)就很大，負(fù)擔(dān)一大繳費(fèi)率就得高，繳費(fèi)率高就沒(méi)法騰出空間讓渡給第二、三支柱，這樣就會(huì)形成惡性循環(huán)。

我們?cè)谠u(píng)價(jià)養(yǎng)老金制度的時(shí)候，主要還是看第二、三支柱的發(fā)展情況。比如，當(dāng)我們用家庭財(cái)富凈值這個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量的時(shí)候，它分為房產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)、金融資產(chǎn)、養(yǎng)老金資產(chǎn)四類(lèi)。第四類(lèi)養(yǎng)老金資產(chǎn)，按照國(guó)際慣例，只包括第二、三支柱，第一支柱不包括在內(nèi)。

第一支柱對(duì)家庭來(lái)說(shuō)，不可能形成財(cái)富。因?yàn)榻涣艘惠呑渝X(qián)，獲得的是一個(gè)退休之后領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利，而不是養(yǎng)老金資產(chǎn)。權(quán)利和資產(chǎn)的區(qū)別在于，在退休后，個(gè)人一旦去世，領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利也相應(yīng)消失，但是資產(chǎn)卻還存在，可以繼承、遺贈(zèng)。

按照家庭財(cái)富凈值這個(gè)指標(biāo)，中國(guó)城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老金資產(chǎn)在家庭財(cái)富凈值中僅占0.3%，如果加上農(nóng)村來(lái)平均，就更低了。而我們的房產(chǎn)卻占了60%，動(dòng)產(chǎn)、金融資產(chǎn)分別占20%左右。而發(fā)達(dá)國(guó)家房產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)、金融資產(chǎn)、養(yǎng)老金資產(chǎn)占比分別為30%、10%、30%、30%，英國(guó)甚至個(gè)人養(yǎng)老金資產(chǎn)超過(guò)了家庭財(cái)富凈值的40%，美國(guó)也超過(guò)了25%。

NBD：對(duì)于發(fā)展資產(chǎn)型養(yǎng)老金，您有什么建議？

鄭秉文：“十四五”期間向資產(chǎn)型養(yǎng)老金過(guò)渡的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)提到案頭。

一是基本養(yǎng)老金要盡快引入多繳多得的激勵(lì)機(jī)制。這個(gè)問(wèn)題已提出十幾年，但始終沒(méi)有突破。建議將企業(yè)繳費(fèi)劃出一部分進(jìn)入個(gè)人賬戶(hù)，以增強(qiáng)繳費(fèi)激勵(lì)性，這是做大第一支柱的根本所在，靠制度自我的積累能力，任何外在資源的注入都是難以持續(xù)的。發(fā)達(dá)國(guó)家基本養(yǎng)老金制度幾乎都沒(méi)有外部資源注入，在這方面，我國(guó)有些人是存在誤解的。

二是加快發(fā)展第二、三支柱養(yǎng)老金。我國(guó)第二支柱覆蓋面和資產(chǎn)規(guī)模都很小，第三支柱正在試點(diǎn)。建議適時(shí)實(shí)施資本利得稅，否則水位低的90萬(wàn)億元居民儲(chǔ)蓄不可能流向水位高的、個(gè)稅遞延的養(yǎng)老金賬戶(hù)。當(dāng)然，還有許多其他外部財(cái)稅條件，還取決于第二、三支柱內(nèi)部的制度設(shè)計(jì)是否合理并符合實(shí)際。

三是壯大全國(guó)社保基金。目前該基金只夠支付全國(guó)5個(gè)月的養(yǎng)老金，規(guī)模太小。建議在窗口關(guān)閉之前建立外匯型主權(quán)養(yǎng)老基金予以充實(shí)，并考慮擴(kuò)大國(guó)資劃轉(zhuǎn)規(guī)模，去年底中央層面的國(guó)資劃轉(zhuǎn)已經(jīng)完成，只有1.68萬(wàn)億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度收入能力不強(qiáng)

NBD：您認(rèn)為我國(guó)養(yǎng)老金繳費(fèi)機(jī)制具體存在哪些問(wèn)題？

鄭秉文：我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，無(wú)論是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)還是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，采取的都是統(tǒng)賬結(jié)合的制度。這個(gè)制度在全世界幾乎是獨(dú)一無(wú)二的，要提高激勵(lì)性還是有條件的，制度設(shè)計(jì)上還有相當(dāng)?shù)目臻g。

這么多年來(lái)我積極主張?jiān)鰪?qiáng)制度激勵(lì)性，如果激勵(lì)性不好，繳費(fèi)的積極性就不高。增強(qiáng)激勵(lì)性可解決目前最急迫的兩個(gè)大問(wèn)題，一個(gè)是“斷保”，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，10年之前，在參保登記人群中，10個(gè)人里有1個(gè)人不繳費(fèi)，可是到今天這個(gè)比例擴(kuò)大了，10個(gè)人里有2個(gè)人不繳費(fèi)，因?yàn)閺?997年統(tǒng)一制度以來(lái)，越來(lái)越多的人繳費(fèi)年限達(dá)到最低年限15年，尤其是那些靈活就業(yè)人員，他們參保登記以后，達(dá)到15年就停止繳費(fèi)了。另一個(gè)是繳費(fèi)基數(shù)，養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)小于醫(yī)保，也小于住房公積金，小于真實(shí)的工資收入，這是制度收入不實(shí)的主要原因。

造成這一現(xiàn)象的根本原因是制度激勵(lì)性不好，透明性不夠，他們不知道多繳費(fèi)是否劃算。

很顯然，這些參保不繳費(fèi)的情況給基本養(yǎng)老金帶來(lái)較大的收入損失。根據(jù)我的測(cè)算，以2017年為例，全國(guó)斷保人數(shù)將近5500萬(wàn)人，“斷保”金額達(dá)5300億元。過(guò)去10年里，“斷保”導(dǎo)致的收入流失高達(dá)2.6萬(wàn)億元。這個(gè)問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。

我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是自愿參保，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)只是對(duì)雇主有強(qiáng)制性要求。但從社會(huì)保險(xiǎn)法的角度講，無(wú)論是城鄉(xiāng)居民還是城鎮(zhèn)職工，都沒(méi)有強(qiáng)制參保的制度。既然不是強(qiáng)制參保，紀(jì)律遵從度不高，那么要解決繳費(fèi)的問(wèn)題，只有一個(gè)辦法——就是提高激勵(lì)性，讓參保人打心眼兒里愿意參加這個(gè)制度，愿意多交錢(qián)。

除了上面說(shuō)的“斷保”外，增強(qiáng)激勵(lì)性的目的還有一個(gè)，就是解決實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)很低的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)推算，1998年以來(lái)，每年均少收入三分之一。在1998年至2018年的20年里，全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)少收入總計(jì)約12萬(wàn)億元。

因?yàn)檫@些情況存在，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的收入能力較差。以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，名義費(fèi)率很高，實(shí)際費(fèi)率很低。名義費(fèi)率在2019年之前是28%（個(gè)人繳納工資的8%，企業(yè)繳納工資的20%），但實(shí)際上只相當(dāng)于工資的15.8%左右。

NBD：應(yīng)該如何進(jìn)行制度改革，激勵(lì)多繳多得？

鄭秉文：我認(rèn)為，在設(shè)計(jì)制度時(shí)一定要遵循激勵(lì)相容原則，讓參保人繳費(fèi)最大化。比如像住房公積金那樣，所有人都不愿意縮小住房公積金的繳費(fèi)基數(shù)，都愿意擴(kuò)大它。針對(duì)這一現(xiàn)狀，我建議應(yīng)該增強(qiáng)制度內(nèi)在動(dòng)力，能否參照住房公積金的制度設(shè)計(jì)，把個(gè)人賬戶(hù)擴(kuò)大，個(gè)人繳納工資的8%，企業(yè)繳費(fèi)再配比8%，個(gè)人賬戶(hù)就由現(xiàn)在的8%變成16%，企業(yè)繳費(fèi)比例仍然是目前的16%不變，只是將其一分為二，一半給個(gè)人賬戶(hù)，一半給統(tǒng)籌賬戶(hù)。這樣個(gè)人就愿意多交錢(qián)，制度收入增多了，資產(chǎn)規(guī)模也就形成了。

這個(gè)辦法既兼顧了制度的社會(huì)統(tǒng)籌再分配功能，同時(shí)又增加了激勵(lì)性。

企業(yè)年金可考慮取消歸屬制

NBD：今年政府工作報(bào)告提出，健全多層次社會(huì)保障體系。如何破解我國(guó)社保體系中養(yǎng)老保險(xiǎn)一支獨(dú)大的難題？

鄭秉文：養(yǎng)老保險(xiǎn)第二、三支柱建立起來(lái)非常吃力，第二支柱企業(yè)年金已經(jīng)建立了十六七年，參保人數(shù)的增長(zhǎng)并沒(méi)有什么突破，在過(guò)去5年里，參保人數(shù)和企業(yè)數(shù)量出現(xiàn)斷崖式下滑，前年和去年略有回升。

發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)第二、三支柱，需要進(jìn)行一系列改革。我在今年的提案中建議，加快發(fā)展第二、三支柱養(yǎng)老金。建議適時(shí)實(shí)施資本利得稅。

實(shí)施資本利得稅非常容易理解。養(yǎng)老保險(xiǎn)第二、三支柱的稅收模式是EET式（EET模式是在補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)購(gòu)買(mǎi)階段、資金運(yùn)用階段免稅，在養(yǎng)老金領(lǐng)取階段征收個(gè)人所得稅的一種企業(yè)年金稅收模式，E代表免稅，T代表征稅）。就是說(shuō)繳費(fèi)的時(shí)候不需要納稅，領(lǐng)取的時(shí)候需要補(bǔ)交個(gè)稅，即個(gè)稅遞延。遞延也是交稅，也就是養(yǎng)老金制度是要交稅的，可是資金在養(yǎng)老金賬戶(hù)以外的投資，資本利得大多是免稅的。這樣老百姓就沒(méi)有積極性把錢(qián)放到養(yǎng)老金賬戶(hù)里。

這僅僅是舉了一個(gè)例子而已。所以財(cái)稅制度需要逐漸完善，養(yǎng)老金賬戶(hù)的設(shè)計(jì)也需要完善。比如說(shuō)企業(yè)年金，企業(yè)年金目前是兩個(gè)賬戶(hù)，一個(gè)是個(gè)人賬戶(hù)，一個(gè)是企業(yè)賬戶(hù)。按規(guī)定，企業(yè)繳費(fèi)每年不超過(guò)本企業(yè)職工工資總額的8%。企業(yè)和職工個(gè)人繳費(fèi)合計(jì)不超過(guò)本企業(yè)職工工資總額的12%。

但事實(shí)上由于歷史原因，職工個(gè)人交的錢(qián)絕大部分沒(méi)有達(dá)到工資的4%。很多職工個(gè)人都是象征性繳納很少的錢(qián)，為的只是保證參與企業(yè)年金制度，主要還是靠企業(yè)交錢(qián)，那么企業(yè)交的錢(qián)就交到了企業(yè)賬戶(hù)，沒(méi)有直接進(jìn)入職工個(gè)人賬戶(hù)，還設(shè)置了歸屬期。

雖然2017年底新頒布的文件規(guī)定職工企業(yè)年金個(gè)人賬戶(hù)中企業(yè)繳費(fèi)及其投資收益可以約定其自始?xì)w屬于職工個(gè)人，也可以約定隨著職工在本企業(yè)工作年限的增加逐步歸屬于職工個(gè)人，但還是保留了歸屬期，歸屬期縮短為最長(zhǎng)不超過(guò)8年，這是一個(gè)進(jìn)步。如果沒(méi)有歸屬期和領(lǐng)導(dǎo)臨時(shí)決定因素，資金能夠及時(shí)到賬，激勵(lì)性會(huì)更好，這就大大縮小了雇主的“操作”空間，讓職工可即時(shí)獲得雇主劃入的繳費(fèi)，這更透明，激勵(lì)性更好，就像住房公積金那樣，根本就不設(shè)置歸屬期。所以，在2017年召開(kāi)的征求意見(jiàn)會(huì)上我提出來(lái)取消歸屬制。

這也只是發(fā)展第二支柱一些需要改革的地方，當(dāng)然，制度上、設(shè)計(jì)上還有很多問(wèn)題需要改革，否則，我們的第二、三支柱將無(wú)法得到長(zhǎng)足發(fā)展。

記者手記：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革需激發(fā)繳費(fèi)積極性

我國(guó)正加速進(jìn)入老齡化社會(huì)，對(duì)于養(yǎng)老金制度而言，面臨的最大挑戰(zhàn)是繳費(fèi)的人越來(lái)越少，而領(lǐng)取的人越來(lái)越多。

緩解養(yǎng)老金不足的有效辦法之一就是鼓勵(lì)多繳多得，這也一直是我國(guó)養(yǎng)老金制度改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

借鑒住房公積金的做法不失為一個(gè)好辦法，如果單位繳費(fèi)中的一部分能補(bǔ)充給個(gè)人賬戶(hù)，這對(duì)于增強(qiáng)個(gè)人繳費(fèi)積極性具有重要意義。個(gè)人繳費(fèi)有動(dòng)力了，大家就愿意多繳，這樣一來(lái)，不僅個(gè)人可以多得，我們整體養(yǎng)老金規(guī)模也會(huì)得以擴(kuò)大。