每經(jīng)記者 吳林靜    每經(jīng)編輯 楊歡

近日，國家發(fā)改委正式印發(fā)《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》（以下簡稱《2021年重點任務》），關(guān)注者眾多。

圖片來源：發(fā)改委網(wǎng)站截圖

“十四五”開局之年，繼續(xù)深入實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，《2021年重點任務》提到了六大方面，

包括“促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序有效融入城市，增強城市群和都市圈承載能力，轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，提升城市建設與治理現(xiàn)代化水平，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。

重點任務紛繁復雜，要從哪些地方發(fā)力，又有哪些新的調(diào)整？一起來看。

“頭號任務”

促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市

圖片來源：攝圖網(wǎng)

新型城鎮(zhèn)化，強調(diào)以人為核心，其中最被關(guān)注的一群人即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。關(guān)于他們?nèi)绾慰焖偈忻窕?、融入城市，一直是城?zhèn)化建設的“頭號任務”。

對比近年來發(fā)改委每年都在發(fā)布的“新型城鎮(zhèn)化建設重點任務”，過去的提法是“加快市民化”，今年則強調(diào)“促進有序有效融入城市”，更加注重提高市民化的質(zhì)量。

融入城市，首先就是完成身份的轉(zhuǎn)變與認同。

早在2019年12月《關(guān)于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》就要求“全面取消城區(qū)常住人口300萬以下城市的落戶限制”。

目標一步步實現(xiàn)，2020年推動“基本取消重點人群落戶限制”，2021年將“落實全面取消落戶限制政策”。

關(guān)于具體的落戶政策，《2021年重點任務》中最新提及兩點，一是“對租購房者同等對待”，二是“具備條件的城市群和都市圈內(nèi)社保繳納年限和居住年限累計互認”。

這意味著，在中小城市，房產(chǎn)不再與落戶捆綁，而且一些都市圈、城市群也將從戶籍方面邁出同城化的一步。

長三角城市群在這個方面先行一步。

蘇州去年底提出與南京在積分落戶時，實現(xiàn)居住證年限和社保年限積累互認。南京今年2月更進一步，直接向整個江蘇省敞開了落戶大門，同時還在探索與長三角城市的“互認”機制，盯上了浙江、安徽、上海的人才。

空間布局

點名福州、成都、西安都市圈

圖片來源：攝圖網(wǎng)

我國城鎮(zhèn)化率還將進一步提高，這也意味著人口將繼續(xù)集中，向超大特大城市集中、向城市群都市圈集中、向縣城集中。

關(guān)于這三類人口流動“目的地”的建設任務，《2021年重點任務》都給出了指示。

超大特大城市的任務是優(yōu)化發(fā)展、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，“大城市病”已討論多年。今年提出，其開發(fā)建設方式要從規(guī)模擴張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，中心城區(qū)過度集中的產(chǎn)業(yè)、公共服務資源要向外疏解，從交通、社區(qū)、生態(tài)提升城市的治理能力，以及以多中心、組團式的發(fā)展實現(xiàn)產(chǎn)城融合和職住平衡。

城市治理水平也需要進一步提升。《2021年重點任務》提到了“穩(wěn)慎把握省會城市管轄范圍和市轄區(qū)規(guī)模調(diào)整”“嚴格限制建設500米以上超高層建筑，嚴禁建設‘丑陋建筑’”“根據(jù)常住人口規(guī)模優(yōu)化街道社區(qū)設置和管轄范圍”“支持老舊小區(qū)引入市場化物業(yè)服務或推行社區(qū)托管、社會組織代管等方式”等一系列城市治理的細節(jié)。

超大特大城市向外輻射、帶動、延伸，則將培育出都市圈、城市群，“都市圈引領城市群、城市群帶動區(qū)域”，以此邏輯，成為區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的空間動力系統(tǒng)。2021年，都市圈、城市群的建設任務是增強承載能力。

在培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈時，《2021年重點任務》中特別點名了福州、成都、西安等都市圈編制實施發(fā)展規(guī)劃，而在《2020年新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》舉例的則是南京、西安、福州等都市圈。

今年2月，國家發(fā)改委網(wǎng)站發(fā)布了關(guān)于同意《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》的復函。作為首個國家層面批準的都市圈規(guī)劃，《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》已于上周由蘇皖兩省政府聯(lián)合印發(fā)。

邁向城市群發(fā)展時期，軌道交通的重要性也愈發(fā)突顯。今年明確，充分利用“既有鐵路”，建設軌道上的城市群和都市圈。

其實，在軌道交通體系中，高鐵干線、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道分屬于不同的層次。

一般而言，高鐵主要服務于300公里以上距離；城際鐵路是在城市群范圍內(nèi)客運出行的骨架，覆蓋范圍一般在100—300公里；

市域（郊）鐵路主要服務都市圈中心城市城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團及組團內(nèi)部的通勤客流，覆蓋范圍一般在50—100公里；城市地鐵主要服務于城市中心城區(qū)內(nèi)部的短距離通勤出行，覆蓋范圍在50公里以內(nèi)。

就目前來看，各城市群內(nèi)部的軌道規(guī)模體量整體不足，各類交通方式也沒有實現(xiàn)很好的銜接。

《2021年重點任務》專門提到，加快規(guī)劃建設京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等重點城市群城際鐵路，支持其他有條件城市群合理規(guī)劃建設城際軌道交通。同時，促進各類交通方式無縫接駁、便捷換乘。

縣級尺度

涉及人口統(tǒng)計、金融支持、產(chǎn)業(yè)調(diào)整

圖片來源：攝圖網(wǎng)

人口向縣城集聚，這一現(xiàn)象越來越普遍，縣域經(jīng)濟變得越來越重要。相比過去幾年，《2021年重點任務》關(guān)于縣級層面的城鎮(zhèn)化建設任務著墨最多。

防疫要補齊縣城的短板?！?021年重點任務》專門提到，完善公立醫(yī)院傳染病救治設施，改善疾控基礎條件，加強業(yè)務用房建設和必要設備配置，補齊縣城公共衛(wèi)生防控救治短板。

人口統(tǒng)計要增加縣級尺度。城叔也做過不少城市人口的統(tǒng)計研究，但常住人口這項數(shù)據(jù)，在非普查年份存在著統(tǒng)計偏差和數(shù)據(jù)缺失的問題。

再過一段時間，我國將公布第七次全國人口普查結(jié)果，其中將“發(fā)布縣及縣以上城鎮(zhèn)常住人口數(shù)據(jù)”，同時，《2021年重點任務》提到在此基礎上，繼續(xù)研究建立各城市城區(qū)常住人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)布機制，結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)推進常態(tài)化統(tǒng)計發(fā)布。

基本公共服務也要求向縣級下沉。新型城鎮(zhèn)化，過去強調(diào)的是大城市接納，推動教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等基本公共服務的均等化。

今年專門提出縣城要補齊“公共服務設施、環(huán)境基礎設施、市政公用設施、產(chǎn)業(yè)配套設施”的短板弱項，甚至還提及“公共設施向鄉(xiāng)村延伸”，這里的“鄉(xiāng)村”，既包含了城市郊區(qū)鄉(xiāng)村、規(guī)模較大的中心鎮(zhèn)，也再一次提到了縣城。

金融支持、產(chǎn)業(yè)調(diào)整，都強調(diào)了縣級的尺度。

《2021年重點任務》中提到，“發(fā)揮120個縣城建設示范地區(qū)帶動作用，支持在有條件縣城建設一批產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范園區(qū)”“在債務風險可控前提下，加大中央預算內(nèi)投資和地方政府專項債券等財政性資金統(tǒng)籌支持力度，有序發(fā)行縣城新型城鎮(zhèn)化建設專項企業(yè)債券”。

這項企業(yè)債的創(chuàng)新品種，主要用于縣城城鎮(zhèn)化建設的資金紓困，也是國家發(fā)改委所有專項債券中唯一在實施之前公開征求意見的。

“發(fā)行主體下沉到縣級平臺公司”“通過信用方式發(fā)行”“區(qū)縣級城鎮(zhèn)化建設項目”，這些關(guān)鍵詞都在暗示這項企業(yè)債的發(fā)行難度。

城叔注意到，截至目前國家發(fā)改委官網(wǎng)已經(jīng)披露了3次“縣城新型城鎮(zhèn)化建設專項企業(yè)債券”：浙江龍港市，其國有資本運營公司發(fā)債募資20億元，投入龍港市智慧印藝小鎮(zhèn)（一期）項目和補充運營資金；山東鄆城縣，其水滸城市建設置業(yè)有限公司募資8億，用于鄆城縣新動能產(chǎn)業(yè)園基礎設施建設項目和補充運營資金；成都蒲江縣，興蒲投資有限公司募資5億元，用于蒲江縣城區(qū)停車場建設項目和補充運營資金。

技能培訓也要符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣的新需求，“農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”首次寫進了《2021年重點任務》。

北京大學國家發(fā)展研究院院長姚洋在一場演講中提到，根據(jù)統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)，勞動力流動自2014年起趨于平穩(wěn)，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的浪潮逐漸興起。

以勞務輸出大省四川為例，去年1-10月，四川省農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)新增8.82萬人，全省農(nóng)民工勞務收入和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)值突破1萬億元，相當于全省GDP總量的1/5強。

這些人外出務工開闊了眼界、積累了經(jīng)驗、學會了技能，還攢下了資金，當鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施日漸完善，這些外出務工人員開始返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。而為這些人“開展針對性創(chuàng)業(yè)技能培訓”成了今年的任務之一。

據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2020年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%，但城鎮(zhèn)化趨勢有所放緩。根據(jù)“十四五”規(guī)劃，到2025年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率要達到65%。未來五年，推進“以縣城為重要載體”的就近就地城鎮(zhèn)化將會是城鎮(zhèn)化的重要方向。