每經(jīng)記者 楊棄非    每經(jīng)編輯 劉艷美    

圖片來源：攝圖網(wǎng)

今年《政府工作報(bào)告》提出，擬發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券3.65萬億元。與去年3.75萬億元的發(fā)行規(guī)模相比，這一數(shù)字略有下降，同時提出將進(jìn)一步優(yōu)化債券資金使用、優(yōu)先支持在建工程，合理擴(kuò)大使用范圍。

在外界看來，考慮到我國疫情已得到有效控制，經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)，今年專項(xiàng)債仍保持一定支出力度，說明穩(wěn)基建、穩(wěn)投資仍是地方經(jīng)濟(jì)增長的重要抓手。

去年，為對沖疫情造成的負(fù)面影響，我國將地方政府新增債務(wù)限額定為4.73萬億元，較2019年大幅增加，規(guī)?？焖贁U(kuò)容且期限更趨長期化。截至2020年，地方債已超越國債與政策性金融債，成為我國債券市場第一大債券品種。

而硬幣的另外一面是，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一直高懸。數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，地方政府債務(wù)余額為25.66萬億元，負(fù)債率較2019年上升近4個百分點(diǎn)。同時，目前仍有部分新增專項(xiàng)債項(xiàng)目抗壓能力弱、難以保證收益平衡，易導(dǎo)致償債風(fēng)險(xiǎn)。

具體到各個省份層面，情況如何？近期，由中國國債協(xié)會、中誠信國際信用評級有限責(zé)任公司共同編著的《中國地方政府債券發(fā)展報(bào)告（2021）》（下稱《報(bào)告》）對外發(fā)布?！秷?bào)告》對31個省份截至2020年6月的地方政府債務(wù)情況進(jìn)行了分析。

發(fā)債：廣東投交通，江蘇投環(huán)保

據(jù)《報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，總體來看，各省份地方債存量規(guī)模與經(jīng)濟(jì)體量有一定相關(guān)性。截至去年6月，在全國31個省份中，GDP常年居于全國前三位的經(jīng)濟(jì)大省江蘇、山東、廣東同時也是地方債存量最多的省份。

截至2020年6月31個?。▍^(qū)、市）地方債存量規(guī)模

圖表來源：《中國地方政府債券發(fā)展報(bào)告（2021）》

受地方債快速擴(kuò)容影響，新增專項(xiàng)債成為地方債的主要組成部分。

2019年1月-2020年6月31個?。▍^(qū)、市）地方債月度發(fā)行種類?

圖表來源：《中國地方政府債券發(fā)展報(bào)告（2021）》

從發(fā)債規(guī)模最高的3個省份來看，江蘇僅2020年1～6月發(fā)債規(guī)模就達(dá)到2458.71億元，已接近2019年全年水平；廣東更是以2812.10億元的發(fā)債規(guī)模超過2019年全年，并超過山東、江蘇，位于全國第一。

在經(jīng)濟(jì)排名靠后的省份中，發(fā)債速度也明顯加快。比如，云南同期發(fā)債規(guī)模達(dá)到1376.67億元，增長超過一倍；福建、內(nèi)蒙古、吉林和西藏增速也超過50%。

2020年1-6月31個?。▍^(qū)、市）地方債發(fā)行情況?

圖表來源：《中國地方政府債券發(fā)展報(bào)告（2021）》

各省份地方債都投向了哪些領(lǐng)域？

《報(bào)告》分析，2020年上半年，在抗疫情、穩(wěn)增長背景下，各地地方債投向逐步向基建領(lǐng)域傾斜，重點(diǎn)支持“兩新一重”領(lǐng)域，且專項(xiàng)債用作資本金比例進(jìn)一步提高。其中，募投領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新，主要投向包括市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生醫(yī)療等領(lǐng)域。

若從各省份占地方債比重普遍超過六成的地方專項(xiàng)債來看，不同省份的側(cè)重點(diǎn)明顯不同。

在廣東新增項(xiàng)目收益專項(xiàng)債中，有1108.12億元投向交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，占比高達(dá)37.90%；其次是生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目，占31.13%。放在全國范圍內(nèi)來看，廣東的發(fā)債規(guī)?？芍^“一騎絕塵”——不僅占據(jù)絕對首位，且?guī)缀踹_(dá)到第二名云南的兩倍。一個原因是，作為傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的廣東，為滿足其投資需求，發(fā)行的專項(xiàng)債規(guī)模也因此較大。

2020年1-6月廣東省新增項(xiàng)目收益專項(xiàng)債募投領(lǐng)域分布

?圖表來源：《中國地方政府債券發(fā)展報(bào)告（2021）》

江蘇在生態(tài)環(huán)保類項(xiàng)目收益專項(xiàng)債規(guī)模上拔得頭籌——數(shù)據(jù)顯示，從江蘇項(xiàng)目收益專項(xiàng)債募集資金投向領(lǐng)域來看，市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目分別位列前三。盡管在省內(nèi)占比不算最高，但在全國范圍明顯高于其他省份，其背后則是緩解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源環(huán)境約束間矛盾的需求。

2020年1-6月全國23個省（區(qū)、市）生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)債發(fā)行區(qū)域分布?

圖表來源：《中國地方政府債券發(fā)展報(bào)告（2021）》

與沿海經(jīng)濟(jì)大省在前兩項(xiàng)專項(xiàng)債上的突出表現(xiàn)不同，在信息基礎(chǔ)設(shè)施上，僅山東以668億元的發(fā)行規(guī)模居于首位，其后則是四川、重慶。這一點(diǎn)也能從現(xiàn)有募投項(xiàng)目上得到印證：比較主要省份信息基礎(chǔ)設(shè)施類專項(xiàng)債的項(xiàng)目規(guī)模，山東項(xiàng)目余額為50.66億元，居于全國首位，四川、湖北則緊隨其后。

2020年1-6月全國23個?。▍^(qū)、市）信息基礎(chǔ)設(shè)施類專項(xiàng)債項(xiàng)目規(guī)模分布

圖表來源：《中國地方政府債券發(fā)展報(bào)告（2021）》

負(fù)債：貴州、內(nèi)蒙古等債務(wù)率超警戒線

地方債的增長，一方面有望進(jìn)一步推動有效投資擴(kuò)大，另一方面則存在增加城市債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能。

各省份債務(wù)情況如何？《報(bào)告》給出兩種分析思路。

一方面，比較2019年地方政府債務(wù)余額和限額，湖南、內(nèi)蒙古和天津逼近“天花板”，其中內(nèi)蒙古債務(wù)余額已經(jīng)“頂格”，與限額達(dá)到同一水平。

2019年全國31個?。▍^(qū)、市）地方政府債務(wù)限額及余額?

圖表來源：《中國地方政府債券發(fā)展報(bào)告（2021）》

另一方面，通過負(fù)債率和債務(wù)率兩項(xiàng)指標(biāo)，能較為合理地繪制出各省份負(fù)債情況。

《報(bào)告》同時統(tǒng)計(jì)了各省份2019年的負(fù)債率（地方政府債務(wù)余額/GDP）和債務(wù)率（地方政府債務(wù)余額/綜合財(cái)力），兩項(xiàng)指標(biāo)分別反映了地方政府經(jīng)濟(jì)規(guī)模對債務(wù)的承擔(dān)能力和償債能力。

根據(jù)國際通行的標(biāo)準(zhǔn)，地方債務(wù)“紅線”一般為負(fù)債率不超過60%、債務(wù)率不超過80%～120%的范圍。而根據(jù)此前全國人大審議批準(zhǔn)的一項(xiàng)決議，債務(wù)率不超過100%為地方政府債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)警戒線，即地方債務(wù)余額最高不超過地方綜合財(cái)力水平。

2019年全國31個?。▍^(qū)、市）債務(wù)率及負(fù)債率?

圖表來源：《中國地方政府債券發(fā)展報(bào)告（2021）》

在負(fù)債率上，僅青海超過60%，這一定程度上源于青海GDP水平較低；而在債務(wù)率上，則有9個省份超過100%的臨界值。在常年居于債務(wù)率前兩位的貴州和內(nèi)蒙古之后，分別是遼寧、寧夏、天津、青海、云南、吉林和湖南，除天津和湖南外，均位于東北和西部地區(qū)。

而這9個省份中，湖南、貴州和遼寧債務(wù)余額位于全國前十；天津、青海和寧夏債務(wù)余額則在倒數(shù)十名當(dāng)中。

值得注意的是，在地方債整體大幅增長情況下，湖南、貴州和遼寧的發(fā)債情況卻出現(xiàn)明顯下滑。

截至2020年6月，湖南、貴州和遼寧地方債存量在全國分別位于第6、7和11位，但在去年1～6月新發(fā)行債券規(guī)模上，3個省份分別倒退至第12、18和24位，在所有省份中排名下降較大。從某種意義上說，這也是其調(diào)整地方債規(guī)模和結(jié)構(gòu)的平衡之舉。

償債：僅8個省份財(cái)政平衡率超50%

對于已形成依靠借貸資金來驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長這種發(fā)展路徑的省份，特別是對債務(wù)率超過100%、債務(wù)余額較高的湖南、貴州和遼寧等省份而言，如何實(shí)現(xiàn)償債？

在專項(xiàng)債投募項(xiàng)目的償債能力上，《報(bào)告》分析各省份2020年1～6月項(xiàng)目收益專項(xiàng)債，并指出：

湖南的投募項(xiàng)目本息覆蓋倍數(shù)均大于1，其中最大倍數(shù)為22.59倍，最小倍數(shù)為1.10倍，募投項(xiàng)目整體償債能力較好；

遼寧的投募項(xiàng)目收益能對債券融資本息形成有效覆蓋，本息覆蓋倍數(shù)主要集中于1～1.5倍，占比為76.94%；

而貴州的投募項(xiàng)目平均融資本息覆蓋倍數(shù)最高的為市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，達(dá)4.39倍，最低的為生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目，僅1.22倍，最高值為最低值的3.6倍，各項(xiàng)目融資本息覆蓋倍數(shù)差異較大，項(xiàng)目償債保障有待改善。

據(jù)《報(bào)告》分析，三省財(cái)政收入在不同程度上存在短板。其中，湖南財(cái)政平衡率為37.43%，財(cái)政平衡能力較弱且逐年下滑，資金缺口較大，收支平衡依賴上級補(bǔ)助；

遼寧財(cái)政收入對政府性基金收入存在一定程度的依賴性，得益于房地產(chǎn)及土地市場的進(jìn)一步活躍，很大程度上彌補(bǔ)了因經(jīng)濟(jì)下行而出現(xiàn)的財(cái)政自給壓力；

貴州財(cái)政實(shí)力較弱，收入增速趨緩，財(cái)政平衡對上級補(bǔ)助的依賴程度較大。同時，2017～2019年間，貴州一般公共預(yù)算收入增速減緩，財(cái)政平衡率不斷下滑，債務(wù)余額/一般公共預(yù)算收入2019年大幅上升，達(dá)3年內(nèi)最高，貴州省償債能力下降，因而債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。

而債務(wù)率較高的9個省份存在一個共同特點(diǎn)是，其財(cái)政平衡率（一般公共預(yù)算收入/一般公共預(yù)算支出）均明顯偏低，普遍低于50%，青海甚至僅有不足20%。

2019年全國31個?。▍^(qū)、市）一般公共預(yù)算收入與財(cái)政平衡率

?圖表來源：《中國地方政府債券發(fā)展報(bào)告（2021）》

放在全國范圍內(nèi)看，一個更大的問題隱現(xiàn)：即便暫時未超過警戒線的省份中，大部分財(cái)政平衡率不足50%。實(shí)際上，全國僅8個省份的財(cái)政平衡率超過50%。

2019年，財(cái)政部曾公布36個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）的財(cái)政困難系數(shù)。其中，27個地方的財(cái)政困難指數(shù)超過50%，其中還包括經(jīng)濟(jì)大省廣東和山東。

2019年各地財(cái)政困難系數(shù)排名：

資料來源：粵開證券研究院

國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室理事長李揚(yáng)曾用“畸形”形容這種格局。他指出，地方政府不能依靠自己的收入去平衡自己的支出，這是一個危險(xiǎn)的財(cái)政現(xiàn)象。盡管比較2019-2020年各地區(qū)債務(wù)率，除陜西以外，其余省份2020年債務(wù)率均高于2019年，2021年有可能趨緩，但債務(wù)率持續(xù)增長仍令人擔(dān)憂。

記者|楊棄非?編輯|劉艷美?杜恒峰?杜波

校對|程鵬

本文來自我的小伙伴：城市進(jìn)化論（urban_evolution）