每經(jīng)特約評(píng)論員 陳憲（上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、中國(guó)城市治理研究院嘉華教授）

近日，杭州市聯(lián)合黃山市、嘉興市、紹興市先后印發(fā)杭黃、杭嘉、杭紹三個(gè)一體化合作先行區(qū)建設(shè)方案，為杭州都市圈的毗鄰地區(qū)合作謀定了藍(lán)圖。這也是去年底《杭州都市圈發(fā)展規(guī)劃（2020~2035年）》通過(guò)以來(lái)，都市圈在具體板塊建設(shè)上出臺(tái)的又一重要文件。

同城化是區(qū)域一體化的基本形態(tài)之一。同城化與區(qū)域一體化互為因果。中國(guó)區(qū)域一體化水平最高的珠三角和長(zhǎng)三角正形成多個(gè)同城化的故事。例如，珠三角的廣佛同城化、深莞同城化。上海都市圈正在推進(jìn)兩個(gè)層面的同城化：其一，主城區(qū)與新城區(qū)同城化；其二，上海與近滬周邊城市同城化。

主城區(qū)與新城區(qū)同城化

上海都市圈同城化要從上海都市圈整體結(jié)構(gòu)上進(jìn)行把握。研究表明，都市圈空間特征主要是，圈層結(jié)構(gòu)、多中心和集群。都市圈的空間特征有著一般性。例如，上海都市圈主城區(qū)、新城區(qū)和同城（化）區(qū)圈層結(jié)構(gòu)的演化邏輯，和其他國(guó)際大都市，如紐約、東京、倫敦、巴黎和首爾等，是基本一致的。在不同圈層形成各自的中心是必然的。人民廣場(chǎng)是上海主城區(qū)的中心；五個(gè)綜合性節(jié)點(diǎn)城市是新城區(qū)的中心；蘇州、南通和嘉興的中心城區(qū)是同城化區(qū)域的中心；虹橋國(guó)際開放樞紐則是上海都市圈的中心。

城市首先是有居住集群，然后就有商業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)（制造業(yè)）集群、商務(wù)（服務(wù)業(yè)）集群和創(chuàng)新集群等。唯有集群，才能產(chǎn)生專業(yè)化和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)共建共治共享的目的。有著一定發(fā)展水平差異的圈層結(jié)構(gòu)，不同規(guī)模的城市中心和連綿起伏的各式集群，展示了都市圈同城化的生動(dòng)圖景。

2017年末，國(guó)務(wù)院批復(fù)的《上海市城市總體規(guī)劃（2017~2035年）》明確提出，將位于重要區(qū)域廊道上、發(fā)展基礎(chǔ)較好的嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯等五個(gè)新城，培育成在長(zhǎng)三角城市群中具有輻射帶動(dòng)作用的綜合性節(jié)點(diǎn)城市。

2021年年初，上海市政府結(jié)合貫徹“十四五”規(guī)劃和《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》），下發(fā)《關(guān)于本市“十四五”加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)工作的實(shí)施意見》，將五個(gè)新城高水平規(guī)劃建設(shè)提上重要議事日程，并進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段。五個(gè)新城的規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)是基本形成獨(dú)立的城市功能，在長(zhǎng)三角城市網(wǎng)絡(luò)中初步具備綜合性節(jié)點(diǎn)城市的地位，亦即在長(zhǎng)三角城市體系中增加五座相當(dāng)于地級(jí)市的中等城市。

五個(gè)新城與主城區(qū)的同城化將以職住平衡為基本要求，同時(shí)做到產(chǎn)城融合、功能完備、生態(tài)宜居、交通便利和治理高效。五個(gè)新城在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、綜合交通和環(huán)境治理等方面做到集中規(guī)劃、全面賦能，不僅與主城區(qū)功能互補(bǔ)、相互賦能，五個(gè)新城之間也將功能互補(bǔ)。特別要強(qiáng)調(diào)的是，與原來(lái)的衛(wèi)星城、郊區(qū)新城不同，五個(gè)新城不是簡(jiǎn)單承接主城區(qū)人口和功能疏解，而是按照集聚百萬(wàn)人口規(guī)模、形成獨(dú)立功能的要求，打造長(zhǎng)三角城市網(wǎng)絡(luò)中的綜合性節(jié)點(diǎn)城市。

與周邊城市同城化

《規(guī)劃綱要》要求，發(fā)揮上海龍頭帶動(dòng)作用，蘇浙皖各揚(yáng)所長(zhǎng)，加強(qiáng)跨區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)，提升都市圈一體化水平，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構(gòu)建區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)作、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮的協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

長(zhǎng)三角全域是蘇浙皖滬三省一市，35.8萬(wàn)平方公里，共41個(gè)地級(jí)及以上城市?？紤]到區(qū)域一體化發(fā)展的階段性，《規(guī)劃綱要》提出了以其中27個(gè)城市為中心區(qū)，輻射帶動(dòng)長(zhǎng)三角地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的構(gòu)想。在中心區(qū)，又有從城市到都市圈，再到城市群三個(gè)層次的空間結(jié)構(gòu)?！兑?guī)劃綱要》指出，加快上海、南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波都市圈建設(shè)，并推進(jìn)和加強(qiáng)它們之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。例如，加強(qiáng)南京都市圈與合肥都市圈協(xié)同發(fā)展，打造東中部區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的典范；推動(dòng)杭州都市圈與寧波都市圈的緊密對(duì)接和分工合作，實(shí)現(xiàn)杭紹甬一體化。長(zhǎng)三角一體化的最終目標(biāo)，是高水平打造長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群。

在區(qū)域一體化的空間結(jié)構(gòu)中，都市圈處于核心地位，是科技創(chuàng)新策源，新興產(chǎn)業(yè)集聚，公共政策協(xié)同，生態(tài)和社會(huì)治理，以及公共服務(wù)均等化的基本載體。隨著城市化水平的日益提高，長(zhǎng)三角的城市群和都市圈都將在演化中形成新的組合，城市群和都市圈的數(shù)量都有可能增加。都市圈是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能區(qū)，通常是跨行政區(qū)劃、跨都市圈，甚至跨城市群的，其邊界是彈性的，“你中有我，我中有你”是常態(tài)?，F(xiàn)階段，上海都市圈同城化的第二個(gè)層面，即上海與周邊城市同城化，主要是上海與蘇州、南通和嘉興的同城化。

無(wú)論是主城區(qū)與新城區(qū)同城化，還是上海和周邊城市同城化，其實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和推進(jìn)途徑是基本相同的。筆者認(rèn)為，交通互聯(lián)，產(chǎn)業(yè)共“鏈”，生態(tài)共建，社會(huì)共治和民生共享，是同城化可資評(píng)價(jià)的主要目標(biāo)。推進(jìn)同城化，就是要朝著這些目標(biāo)，通過(guò)利用市場(chǎng)機(jī)制和政府作用雙重力量，多管齊下，逐步加以實(shí)現(xiàn)。

推動(dòng)同城化舉措

交通互聯(lián)是同城化的基礎(chǔ)。在區(qū)域一體化和都市圈同城化的背景下，從區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的角度，解決交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)矛盾，合理配置跨界地區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施，是上海都市圈規(guī)劃建設(shè)和促進(jìn)都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容。上海都市圈交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通仍然存在不足，主要是，現(xiàn)有供給能力不足，硬件設(shè)施水平有待進(jìn)一步提高；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，交通網(wǎng)絡(luò)一體化尚未實(shí)現(xiàn)；管理體制機(jī)制與相關(guān)法律法規(guī)不夠完善。未來(lái)一個(gè)時(shí)期，上海都市圈交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，要加快推進(jìn)都市圈交通規(guī)劃編制；要構(gòu)建多層次、一體化的交通網(wǎng)絡(luò)；要推進(jìn)信息互聯(lián)互通及新技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用；要探索建立都市圈群交通運(yùn)輸一體化協(xié)調(diào)機(jī)制。

上海都市圈內(nèi)各城市產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)良好、門類品種齊全、發(fā)展水平較高，處于國(guó)內(nèi)一流先進(jìn)制造業(yè)基地和國(guó)際制造業(yè)產(chǎn)業(yè)分工前沿，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)明顯。都市圈內(nèi)城市層級(jí)結(jié)構(gòu)合理，各城市形成了一批自己的優(yōu)勢(shì)行業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，為進(jìn)一步發(fā)揮上海都市圈的輻射帶動(dòng)作用提供了良好條件。

社會(huì)共治既是都市圈有機(jī)協(xié)同發(fā)展的重要組成部分，又是整合社會(huì)資源優(yōu)化配置的必然選擇，乃至是社會(huì)治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。伴隨著公共事務(wù)日益復(fù)雜化，特別是新時(shí)期的社會(huì)治理日益要求跨越行政區(qū)劃，以解決區(qū)域協(xié)同治理問(wèn)題。無(wú)論是已有基礎(chǔ)還是現(xiàn)實(shí)前景，上海都市圈社會(huì)治理同城化都具備較為扎實(shí)的基礎(chǔ)，主要表現(xiàn)在：初步建立常態(tài)化合作體制機(jī)制；正在構(gòu)建有利于創(chuàng)新的制度環(huán)境。同時(shí)也面臨著諸多體制機(jī)制方面的限制，集中表現(xiàn)在行政區(qū)劃壁壘、治理目標(biāo)差異和利益博弈困境等方面。

推進(jìn)上海都市圈社會(huì)治理一體化的總體原則是，要在理念上突破“行政區(qū)劃”對(duì)管理體制和資源配置的限制，強(qiáng)調(diào)在“跨域”的場(chǎng)景中進(jìn)一步完善體制機(jī)制、健全組織結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化技術(shù)突破，從而形成有利于社會(huì)治理資源合理配置、治理能力高效產(chǎn)出的現(xiàn)實(shí)環(huán)境。具體而言，要深化上海都市圈社會(huì)治理一體化的發(fā)展路徑，著力構(gòu)建應(yīng)急管理合作系統(tǒng)，暢通都市圈內(nèi)突發(fā)事件信息共享渠道，建立應(yīng)急隊(duì)伍和應(yīng)急資源的聯(lián)合響應(yīng)機(jī)制，切實(shí)推進(jìn)共建共治。同時(shí)，進(jìn)一步完善體制機(jī)制，建立健全上海都市圈社會(huì)治理一體化聯(lián)動(dòng)機(jī)制，協(xié)同強(qiáng)化流動(dòng)人口管理和服務(wù)、公共安全治理等。

依托長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，上海都市圈在綠色發(fā)展上應(yīng)實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，其中的關(guān)鍵是要探索統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，包括加快建立統(tǒng)一的飲用水水源保護(hù)和主要水體生態(tài)管控制度，加快建立生態(tài)環(huán)境“三統(tǒng)一”（統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)控體系、統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法）制度，探索建立跨區(qū)域生態(tài)項(xiàng)目共同投入機(jī)制，以及探索碳達(dá)峰協(xié)同機(jī)制等生態(tài)治理新機(jī)制。其中，“三統(tǒng)一”制度是上海都市圈生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展的核心任務(wù)。

上海都市圈在生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治等協(xié)同發(fā)展措施上有待進(jìn)一步提升，目前的主要薄弱環(huán)節(jié)是，都市圈內(nèi)部各地區(qū)的規(guī)劃不協(xié)調(diào)；滬蘇浙皖之間的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；滬蘇浙皖之間環(huán)境信息共享機(jī)制尚未形成。為此，要建立政府間的工作協(xié)調(diào)與利益共享機(jī)制；要統(tǒng)一環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)信息共享；要發(fā)展綠色金融，助力綠色發(fā)展；要通過(guò)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化，探索可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)機(jī)制。