每經(jīng)記者 淡忠奎    每經(jīng)編輯 楊歡

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數(shù)字政府正在進(jìn)入一個(gè)全新的發(fā)展周期。

新冠肺炎疫情猶如一把標(biāo)尺，衡量出不同城市治理能力的高下。一項(xiàng)研究數(shù)據(jù)顯示：數(shù)字經(jīng)濟(jì)指數(shù)高的城市實(shí)現(xiàn)有效防控僅需要11天，而其他城市則需要15天到21天。

可以說(shuō)，在數(shù)字化場(chǎng)景下，城市的“肌肉骨骼”乃至“毛細(xì)血管”的發(fā)展態(tài)勢(shì)能被清晰感知，分析得出的數(shù)據(jù)可以讓城市決策更科學(xué)也更精準(zhǔn)。

就在日前召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，審議通過(guò)“十四五”推進(jìn)國(guó)家政務(wù)信息化規(guī)劃，加快建設(shè)數(shù)字政府提升政務(wù)服務(wù)水平。會(huì)議指出，推進(jìn)政務(wù)信息化是提高政府管理效能和服務(wù)水平的重要舉措。

11月29日，電子科技大學(xué)智慧治理研究院、成都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院聯(lián)合十家研究機(jī)構(gòu)與社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社共同發(fā)布《政府互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力藍(lán)皮書：中國(guó)地方政府互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力發(fā)展報(bào)告（2021）》（以下簡(jiǎn)稱“報(bào)告”）。自2018年起，報(bào)告已連續(xù)四年發(fā)布。

報(bào)告依據(jù)政府互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力三級(jí)指標(biāo)體系，運(yùn)用大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)分析和人工采集校驗(yàn)相結(jié)合的方式對(duì)全國(guó)4個(gè)直轄市和333個(gè)地級(jí)行政區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力進(jìn)行評(píng)價(jià)。

結(jié)果顯示，2021年地方政府互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力穩(wěn)步提升，地區(qū)間差距進(jìn)一步縮小。具體到各個(gè)省份和城市來(lái)看，誰(shuí)在領(lǐng)先，誰(shuí)又在追趕？

“無(wú)名之輩”擠掉強(qiáng)省會(huì)

此次報(bào)告將全國(guó)4個(gè)直轄市和333個(gè)地級(jí)行政區(qū)，根據(jù)評(píng)價(jià)得分從高到低劃分為領(lǐng)先發(fā)展、積極發(fā)展、穩(wěn)步發(fā)展、亟待發(fā)展四種類型，對(duì)應(yīng)A、B、C、D四個(gè)等級(jí)，分別占據(jù)總樣本的10%、54%、32%和4%。

從最新納入報(bào)告的四大直轄市來(lái)看，呈現(xiàn)出明顯分化的趨勢(shì)。作為政府互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力的塔尖，北京、上海分別以89.71分和89.58分位列領(lǐng)先發(fā)展類梯隊(duì)A+等級(jí)，兩者間分差僅為0.13。

重慶和天津則以83.39和79.67的分值位居第三、四位，被歸為積極發(fā)展類。其中，重慶在積極發(fā)展類梯隊(duì)中位于B+等級(jí)，得分逼近領(lǐng)先發(fā)展類水平線，天津相對(duì)落后，在積極發(fā)展類梯隊(duì)中，處于B等級(jí)，存在繼續(xù)“掉隊(duì)”的風(fēng)險(xiǎn)。

在333個(gè)地級(jí)行政區(qū)中，有32個(gè)進(jìn)入領(lǐng)先發(fā)展類，增幅約為39%；有179個(gè)進(jìn)入積極發(fā)展類，相比2020年報(bào)告中的196個(gè)數(shù)量有所下降，但平均分上升了7.64分。

具體來(lái)看，32個(gè)領(lǐng)先發(fā)展地級(jí)行政區(qū)中，深圳、廣州、青島、成都、泉州實(shí)現(xiàn)“領(lǐng)跑”，其政府互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力得分分別為88.98、88.50、87.73、87.46、87.36，位居前五。貴陽(yáng)、濟(jì)南、煙臺(tái)、湛江和永州得分在87.27～86.17之間，處于前十位。

與此同時(shí)，臨沂、宜賓、雅安、婁底等不少平時(shí)存在感相對(duì)較低的城市也出現(xiàn)在了領(lǐng)先發(fā)展類名單中。而大眾印象中的一些強(qiáng)省會(huì)城市則意外“落榜”，比如合肥、長(zhǎng)沙、武漢、鄭州等中部省會(huì)城市。

對(duì)此，報(bào)告編委會(huì)主任、電子科技大學(xué)智慧治理研究院院長(zhǎng)、電子科技大學(xué)（深圳）高等研究院執(zhí)行院長(zhǎng)湯志偉告訴城叔，其實(shí)這些城市間的差距很小，更多的差異是體現(xiàn)在細(xì)節(jié)上。對(duì)比去年同期數(shù)據(jù)，這些省會(huì)城市已經(jīng)取得了較大的進(jìn)步，但是相對(duì)來(lái)說(shuō)，廣東、浙江等沿海地區(qū)的力度更大，進(jìn)步更多。

此外，很多數(shù)字化轉(zhuǎn)型創(chuàng)新需要打破政府內(nèi)部的部門和層級(jí)邊界，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)對(duì)接、數(shù)據(jù)共享，以“整體政府”的形態(tài)協(xié)同推進(jìn)。基于此，獨(dú)立經(jīng)濟(jì)學(xué)家李鐵曾指出，相對(duì)于大城市，中小實(shí)體城市進(jìn)行數(shù)字轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新和實(shí)踐要容易得多。

省份排名安徽超廣東

此次報(bào)告中最為明顯的一個(gè)趨勢(shì)就是，東西部省份間政府互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力的差距正在進(jìn)一步縮小。

在地方政府互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力得分均值這一指標(biāo)上，東北地區(qū)、中部地區(qū)、西部北地區(qū)占東部地區(qū)的比重分別達(dá)到87.36%、96.80%、92.85%，較去年同期分別上漲1.26、2.33和7.02個(gè)百分點(diǎn)，西部地區(qū)尤其增長(zhǎng)迅速。

從省級(jí)政府橫向?qū)Ρ葋?lái)看，安徽、廣東、浙江得分分別為81.77、81.57、81.54，位居全國(guó)前三。這三個(gè)省份的突出特點(diǎn)就是省域內(nèi)城市表現(xiàn)較為均衡，整體水平較高。

湯志偉認(rèn)為，每個(gè)省份成績(jī)?nèi)绾?，最終還是體現(xiàn)在下面各級(jí)政府，比如地級(jí)政府水平如何。他以安徽和廣東舉例，安徽雖然“頭部陣營(yíng)”城市并不多，但整體均衡，所以得分全國(guó)最高。

從上升態(tài)勢(shì)來(lái)看，相較于2020年，新疆、青海、云南、山西、廣西、甘肅、湖南、貴州、陜西的政府互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力提升速度較快，提升均在10分以上。其中，新疆更是從56.75分上升到70.33分，漲幅達(dá)23.93%。

由此可見(jiàn)，在數(shù)字政府建設(shè)上跨越式發(fā)展是存在的。“從理論上講，（地方政府互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力建設(shè)）產(chǎn)生新的不均衡或者數(shù)字壁壘是不存在的，關(guān)鍵是看決策者如何去做好這個(gè)選擇題。”

報(bào)告編委會(huì)主任、成都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院副院長(zhǎng)、總編輯李金兆認(rèn)為，西藏就是一個(gè)典型，從去年開(kāi)始在數(shù)字政府建設(shè)方面大踏步前進(jìn)，從自治區(qū)到地市實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，完成頂層設(shè)計(jì)，政府互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力在2020年實(shí)現(xiàn)“拐點(diǎn)”，整體水平大幅提升。

“關(guān)注與應(yīng)對(duì)省內(nèi)各地區(qū)均衡發(fā)展問(wèn)題是下一階段的要點(diǎn)”，報(bào)告指出，各省份內(nèi)部地級(jí)行政區(qū)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力呈現(xiàn)出明顯縮小的趨勢(shì)，有26個(gè)省份的標(biāo)準(zhǔn)差在下降。其中，海南、廣西、河北、貴州的標(biāo)準(zhǔn)差下降較快，表明其整體實(shí)力正在不斷增強(qiáng)。

具體看來(lái)，寧夏、廣西、浙江、河北是省內(nèi)地級(jí)行政區(qū)標(biāo)準(zhǔn)差最小的4個(gè)省份，而海南、湖北、云南是標(biāo)準(zhǔn)差最大的3個(gè)省份，省域內(nèi)各地級(jí)行政區(qū)之間的巨大差距將成為整體推進(jìn)地方政府行政效能提升的最大挑戰(zhàn)。

如何破解數(shù)據(jù)“孤島”

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數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)是地方政府互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)支撐，然而數(shù)據(jù)“孤島”和數(shù)據(jù)“堰塞湖”這種分散化的狀態(tài)卻成為我們面臨的常態(tài)。

報(bào)告認(rèn)為，政府各部門間的數(shù)據(jù)壁壘是“十四五”時(shí)期面臨的一個(gè)突出瓶頸————“各部門將數(shù)據(jù)看作重要資產(chǎn)，不愿意共享；擔(dān)心數(shù)據(jù)質(zhì)量差，共享后被發(fā)現(xiàn)而承擔(dān)責(zé)任；不同部門數(shù)據(jù)不一致，無(wú)法共享……”

在不久前舉行的數(shù)字化轉(zhuǎn)型推進(jìn)超大城市治理研討會(huì)上，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、清華大學(xué)中國(guó)電子數(shù)據(jù)治理工程研究院院長(zhǎng)孟慶國(guó)也結(jié)合調(diào)研，將各政府職能部門間的數(shù)據(jù)壁壘總結(jié)為“3個(gè)20%”：“政府各職能部門職責(zé)事項(xiàng)有數(shù)據(jù)的比例基本不到20%；各部門已有數(shù)據(jù)中，可以共享的比例不足20%；已經(jīng)實(shí)現(xiàn)共享的數(shù)據(jù)中，完整性比較好的占比不足20%。”

破除數(shù)據(jù)“孤島”首當(dāng)其沖。李金兆認(rèn)為，數(shù)字政府時(shí)代跟傳統(tǒng)的線下政府有本質(zhì)的區(qū)別，后者的科層體制較為明顯，而前者則強(qiáng)調(diào)的是整體政府的理念，“每個(gè)網(wǎng)絡(luò)終端端到點(diǎn)，網(wǎng)到點(diǎn)的情況下，你可能不知道背后是哪個(gè)部門哪個(gè)體系，但都可以統(tǒng)籌整體的政府資源來(lái)為市場(chǎng)主體服務(wù)。這對(duì)于政府的整體協(xié)同能力是一大考驗(yàn)。”

除此之外，湯志偉認(rèn)為，形成數(shù)據(jù)思維、數(shù)據(jù)的數(shù)字化以及頂層設(shè)計(jì)也是非常重要的挑戰(zhàn)。像大數(shù)據(jù)等新技術(shù)運(yùn)用在地方政府工作中，不僅是當(dāng)作一種技術(shù)手段，更是一種思維模式。

他表示，現(xiàn)實(shí)空間的政府有很多流程和環(huán)節(jié)，要將這些數(shù)據(jù)匯聚起來(lái)，再用現(xiàn)代的工具進(jìn)行分析，映射到政府的數(shù)據(jù)空間（物理空間），使得線上和線下能夠真正結(jié)合起來(lái)，杜絕“線上線下兩張皮”。

今年是“十四五”規(guī)劃的開(kāi)局之年。當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段，城市新舊治理模式交替、城鎮(zhèn)人口快速上升、信息技術(shù)蓬勃發(fā)展……這些都對(duì)政府職能從“管理者”到“服務(wù)者”的轉(zhuǎn)變提出了更高的要求。

國(guó)家“十四五”規(guī)劃將數(shù)字政府作為數(shù)字化發(fā)展三大支柱（數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府）之一進(jìn)行強(qiáng)調(diào)。北京、廣東、浙江、江蘇和四川等多省份也已發(fā)布關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)的“十四五”規(guī)劃，提出明確的發(fā)展目標(biāo)。

問(wèn)題在于如何保證落地？政府的頂層設(shè)計(jì)既要自上而下，又要自下而上。“從公眾的需求出發(fā)，從問(wèn)題導(dǎo)向出發(fā)，再來(lái)反推頂層設(shè)計(jì)該怎么完善，兩條線結(jié)合既考慮全局性、頂層性，又考慮時(shí)效性、問(wèn)題導(dǎo)向和公眾需求。”湯志偉表示。

隨著數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，推動(dòng)政府治理和城市管理向數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程加快。對(duì)于各級(jí)地方政府來(lái)說(shuō)，如何以破除數(shù)據(jù)“孤島”，用數(shù)據(jù)思維加速數(shù)字化轉(zhuǎn)型向縱深發(fā)展，是新時(shí)期面臨的重要考驗(yàn)。

《政府互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力藍(lán)皮書：中國(guó)地方政府互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力發(fā)展報(bào)告（2021）》經(jīng)授權(quán)獨(dú)家發(fā)布，文中未標(biāo)注圖片均出自報(bào)告