每經(jīng)記者 程曉玲    每經(jīng)編輯 楊歡

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做強(qiáng)省會(huì)城市的背景下，有關(guān)南昌加快行政區(qū)劃調(diào)整的呼聲不斷。

日前，有網(wǎng)友建議“南昌盡快進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整”，南昌市政府回復(fù)稱“相關(guān)部門正就部分行政區(qū)劃調(diào)整工作開展調(diào)研論證，并將依據(jù)調(diào)研論證的情況適時(shí)開展部分行政區(qū)劃調(diào)整工作。”

這不是南昌官方第一次回應(yīng)這類建議。就在一個(gè)月前，針對網(wǎng)友的類似建議，南昌方面給出的回復(fù)是“目前沒有相關(guān)信息可以公告”。相比之下，這次官方最新披露無疑釋放出不少積極信號(hào)。

一直以來，空間結(jié)構(gòu)不合理、市轄區(qū)面積小等問題，被視為南昌城市首位度低、資源要素集聚力不足的重要原因。江西和南昌省市層面也多次明確提及要因地制宜優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，“穩(wěn)妥推進(jìn)與現(xiàn)有市轄區(qū)聯(lián)系較為緊密、條件成熟的縣（市）改區(qū)”等。

行政區(qū)劃調(diào)整是促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的重要手段之一。去年包括浙江省杭州市、河南省洛陽市等在內(nèi)的多個(gè)城市迎來行政區(qū)劃調(diào)整。與此同時(shí)，撤縣設(shè)區(qū)也被寫進(jìn)多地“十四五”規(guī)劃。

但是，行政區(qū)劃調(diào)整也并非“包治百病”。隨著國家層面提出“穩(wěn)慎把握省會(huì)城市管轄范圍和市轄區(qū)規(guī)模調(diào)整”，城市若想簡單依靠行政區(qū)劃調(diào)整來做大自身已非捷徑。從南昌到“大南昌”，南昌還有不少路要走。

南昌不夠“大”？

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其實(shí)空間結(jié)構(gòu)不合理的問題，不只存在于南昌。

在整個(gè)江西省，各地級(jí)市空間布局差異較大、不盡合理的問題一直比較突出。這就導(dǎo)致一些“微型”地級(jí)市缺乏發(fā)展空間，一些“巨型”城市又鞭長莫及，對域內(nèi)輻射帶動(dòng)能力有限。

例如，江西全省總面積16.69萬平方公里，其中，贛州一市面積就達(dá)到39379.64平方公里，占江西省總面積23.6%。而面積最小的新余市，僅3178平方公里，占全省總面積1.9%，不足贛州的1/12。

即便是省會(huì)城市南昌，7402平方公里的總面積也不足贛州1/5,，占全省比重約4%，在中部6省省會(huì)城市中墊底。而這已是歷經(jīng)多次區(qū)劃調(diào)整之后的現(xiàn)狀。梳理公開資料可以發(fā)現(xiàn)，進(jìn)入21世紀(jì)以來，南昌先后經(jīng)歷3次行政區(qū)劃調(diào)整。

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其中，2015年，國務(wù)院批復(fù)同意撤銷新建縣，設(shè)立南昌市新建區(qū)。至此，南昌擁有東湖區(qū)、西湖區(qū)、青山湖區(qū)、青云譜區(qū)、灣里區(qū)、新建區(qū)共6個(gè)市轄區(qū)，形成如今的“三縣六區(qū)”格局。

新建撤縣設(shè)區(qū)，標(biāo)志著當(dāng)時(shí)轄18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、人口約68萬、區(qū)域面積2208平方公里的新建縣開始融入南昌城區(qū)。此番調(diào)整后，南昌市轄區(qū)面積由617平方公里增加到2864平方公里，城市發(fā)展空間大幅拓展。

2019年，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意，南昌市撤銷灣里區(qū)，將其行政區(qū)域并入新建區(qū)；設(shè)立紅谷灘區(qū)。此后，南昌依然轄6個(gè)區(qū)、3個(gè)縣，但中心城區(qū)空間布局進(jìn)一步優(yōu)化。

多輪調(diào)整之后，盡管南昌市域面積已從中部6省省會(huì)城市倒數(shù)第1躍升至第2位，但短板仍然突出——

2020年，江西全省市區(qū)面積在全國27省份中居倒數(shù)第6位，僅高于山西、福建、海南、貴州、寧夏。

具體到城市，2020年南昌市區(qū)面積為3095.36平方公里，在中部6省省會(huì)城市中排名第2位，僅次于武漢。

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與此同時(shí)，南昌市區(qū)人口316.75萬人，位列6城倒數(shù)第2，僅高于合肥；城區(qū)面積和城區(qū)人口分別排名倒數(shù)第1、倒數(shù)第2；建成區(qū)面積居倒數(shù)第2，僅高于太原。

換句話說，眼下差距的關(guān)鍵，并不在行政意義上的市域面積大小，而在城市建設(shè)發(fā)展水平及其人口吸引力上。

“撤縣設(shè)區(qū)”成共識(shí)

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人口城鎮(zhèn)化率表現(xiàn)更為直觀。

從各地第七次全國人口普查公報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)來看，中部六省省會(huì)城市中，僅南昌和鄭州兩地常住人口城鎮(zhèn)化率不足80%。其中，南昌常住人口625.6萬，排名第5位；常住人口城鎮(zhèn)化率78.08%，為6城最低。

值得注意的是，比南昌少了近100萬常住人口的太原，城鎮(zhèn)常住人口與南昌僅相差16萬，其常住人口城鎮(zhèn)化率更是比南昌多了近11個(gè)百分點(diǎn)，居中部6城首位。

推動(dòng)撤縣設(shè)區(qū)，無疑是直接拓展城區(qū)面積、加速城鎮(zhèn)化的有效途徑。

中部幾個(gè)省會(huì)城市中，武漢早在上世紀(jì)90年代末就實(shí)現(xiàn)“無縣化”，縣改區(qū)進(jìn)程甚至比北上廣深早了10多年，現(xiàn)轄13個(gè)區(qū)。長沙、鄭州目前下轄縣數(shù)量也僅有1個(gè)。

相比之下，南昌現(xiàn)轄6區(qū)3縣，總面積7402平方公里。其中，南昌、進(jìn)賢、安義3個(gè)縣面積達(dá)4441.7平方公里，占全市總面積60%以上。

由此，加快推動(dòng)江西“首府首縣”、距南昌市中心僅15公里的南昌縣撤縣設(shè)區(qū)漸成共識(shí)。

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、上海全球城市研究院特聘研究員陳憲此前分析，從南昌整體發(fā)展的角度考慮，已經(jīng)符合國家有關(guān)條件和標(biāo)準(zhǔn)的南昌縣應(yīng)當(dāng)撤縣建區(qū)。南昌縣1810.7平方公里，撤縣建區(qū)后，南昌市市轄區(qū)面積占比將提高到62%的合理水平。

對此，當(dāng)?shù)毓俜疥懤m(xù)披露的相關(guān)政策文件也早有端倪。

2021年7月，江西省民政廳、江西省發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)的《江西省民政事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》明確提出，“合理優(yōu)化大南昌都市圈等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)城市行政區(qū)劃設(shè)置，著力解決部分區(qū)域中心城市空間布局不合理的問題”，“穩(wěn)妥推進(jìn)與現(xiàn)有市轄區(qū)聯(lián)系較為緊密、條件成熟的縣（市）改區(qū)”等。

當(dāng)年9月，南昌市人民政府辦公室印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)南昌縣蔣巷鎮(zhèn)規(guī)劃管控的通知明確，“決定將南昌縣蔣巷鎮(zhèn)的規(guī)劃編制和實(shí)施納入中心城區(qū)統(tǒng)一管控”。

一個(gè)月后，江西省人民政府、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)《建立城市體檢評(píng)估機(jī)制推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展示范省建設(shè)實(shí)施方案》，再度強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)步有序推動(dòng)中心城市周邊符合條件的縣改區(qū)”。

最近，有網(wǎng)友在人民網(wǎng)“領(lǐng)導(dǎo)留言板”向江西省代省長葉建春留言建議，南昌盡快進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，南昌縣撤縣設(shè)區(qū)，設(shè)立豫章區(qū)，南昌大都市圈把高安市、豐城市、奉新縣整體并入歸南昌市管理。此外，南昌市應(yīng)向南發(fā)展。

南昌市人民政府回復(fù)稱，根據(jù)南昌市委、市政府工作部署，相關(guān)部門正就部分行政區(qū)劃調(diào)整工作開展調(diào)研論證，并將依據(jù)調(diào)研論證的情況適時(shí)開展部分行政區(qū)劃調(diào)整工作。”

而在去年12月中旬，南昌市委民聲通道針對網(wǎng)友有關(guān)南昌區(qū)劃調(diào)整的建議回復(fù)還是“我市相關(guān)部門已經(jīng)關(guān)注，但茲事體大，涉及中央及省市等多個(gè)部門，目前沒有相關(guān)信息可以公告”。

從官方口徑變化來看，相關(guān)區(qū)劃調(diào)整的推進(jìn)步伐或?qū)⒓涌臁?/p>

“存量”與“增量”

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但需要指出的是，撤縣（市）設(shè)區(qū)僅是“前半篇”文章，更重要的是“后半篇”，需要通盤謀劃。

有研究指出，區(qū)劃調(diào)整后，各地普遍設(shè)置了3-5年的過渡期。而在實(shí)際操作中，各地過渡期有的長達(dá)8年，出現(xiàn)過而難渡的情況，造成了新設(shè)區(qū)盡管在名義上歸屬于中心城市，但在實(shí)際運(yùn)行中又相互疏離的情況。

去年4月，國家發(fā)展改革委印發(fā)的《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》曾明確提出，“穩(wěn)慎把握省會(huì)城市管轄范圍和市轄區(qū)規(guī)模調(diào)整”。

不少專家也分析指出，省會(huì)城市撤縣設(shè)區(qū)應(yīng)堅(jiān)持穩(wěn)妥審慎的原則，防止“攤大餅”無限擴(kuò)張，更不能將撤縣設(shè)區(qū)單純作為擴(kuò)大城市規(guī)模、拉高GDP的手段。

在此背景下，南昌也在尋求新的出路。

一方面是對內(nèi)做優(yōu)“存量”。根據(jù)南昌市“十四五”規(guī)劃綱要，“十四五”期間，南昌將“發(fā)揮各區(qū)比較優(yōu)勢，強(qiáng)化特色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，實(shí)施老城區(qū)振興計(jì)劃，促進(jìn)城區(qū)全面繁榮”，其中，6個(gè)市轄區(qū)各自功能定位及重點(diǎn)任務(wù)均有明確。

此外，“五大新城”建設(shè)，被同時(shí)寫入2021年南昌市政府工作報(bào)告與南昌市“十四五”規(guī)劃綱要中。根據(jù)規(guī)劃，南昌未來五年將以“五大新城”建設(shè)為重點(diǎn)，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)一批城市開發(fā)與功能提升相結(jié)合的新版塊，意在“發(fā)揮新城優(yōu)化空間、集聚人口、帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展的作用”。

另一方面，通過做強(qiáng)大南昌都市圈，打破行政壁壘向外尋求更多“增量”。

陳憲曾給出一種建議：南昌周邊的縣市，如永修、靖安、奉新、高安等都在其他地級(jí)市轄內(nèi)，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系雖與南昌更加緊密，但行政區(qū)劃調(diào)整是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)的工程，短時(shí)間難以完成，故率先提出南昌都市圈規(guī)劃建設(shè)，既加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的形成，又可為后續(xù)的行政區(qū)劃調(diào)整創(chuàng)造條件。

最近有關(guān)大南昌都市圈的新動(dòng)向愈加頻繁。

2021年12月內(nèi)，多場推進(jìn)大南昌都市圈縣(市、區(qū))結(jié)對聯(lián)系對接活動(dòng)陸續(xù)開展，加速了南昌市中心城區(qū)與周邊縣市的結(jié)對“聯(lián)姻”；

當(dāng)月16日，大南昌都市圈2021年市際聯(lián)席會(huì)議在撫州市召開，謀劃大南昌都市圈內(nèi)城市新一輪合作。會(huì)上，大南昌都市圈內(nèi)“五市一區(qū)”共同簽署《大南昌都市圈發(fā)展2022年合作重點(diǎn)事項(xiàng)》。

24日，《江西省“十四五”綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》出臺(tái)，明確提出加快構(gòu)建大南昌都市圈一體化交通網(wǎng)，規(guī)劃建設(shè)大南昌都市圈市域（郊）鐵路，加快形成大南昌都市圈多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)。

在陳憲看來，南昌都市圈要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綜合交通、公共服務(wù)和環(huán)境治理等方面做到集中規(guī)劃、全面賦能。周邊縣市不僅與行政區(qū)劃的南昌市功能互補(bǔ)、相互賦能，周邊縣市之間也將功能互補(bǔ)、相互賦能。

不可否認(rèn)，對于當(dāng)下的南昌來說，行政區(qū)劃調(diào)整確實(shí)有相當(dāng)程度的基礎(chǔ)優(yōu)化作用，但這種效應(yīng)并不會(huì)隨著調(diào)整自然獲得，而是需要從省域及更大區(qū)域范圍長遠(yuǎn)考量，將區(qū)劃調(diào)整后促進(jìn)都市圈和城市群一體化發(fā)展的方向和方式想深、想透，并在落地實(shí)施后有效落實(shí)執(zhí)行，才有可能達(dá)到預(yù)期的效果。