每經(jīng)記者 李彪    每經(jīng)編輯 陳旭    

2021年，我國汽車保有量達3.02億輛，全國79個城市汽車保有量超過100萬輛。

當(dāng)陸路交通日漸擁擠后，越來越多的人將目光轉(zhuǎn)移到低空空域——乘坐無人機、私人飛機出行或觀光旅游；利用無人機收發(fā)快遞；借助無人機進行生產(chǎn)作業(yè)……未來新技術(shù)的大范圍推廣可能給這些領(lǐng)域帶來革命性突破。

受訪者供圖

與此同時，加大開放低空空域的力度，發(fā)展通用航空，對經(jīng)濟社會的發(fā)展也具有積極意義。國際經(jīng)驗表明，通用航空產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出比為1:10，就業(yè)帶動比為1:12。

然而，受制于低空空域管理改革相對滯后、通用機場選址建設(shè)審批環(huán)節(jié)多、周期長等因素，我國通用航空發(fā)展仍較為緩慢。如何才能真正實現(xiàn)公共運輸航空和通用航空“兩翼齊飛”？如何在關(guān)鍵領(lǐng)域加大改革破除發(fā)展面臨的掣肘？

在2022年全國兩會召開之際，《每日經(jīng)濟新聞》記者（以下簡稱NBD）對全國政協(xié)委員、中國民用航空局原副局長李健進行了專訪。

新興消費需求升溫 通用航空將成新增長點

NBD：2015~2019年，我國通用航空飛行量年均增長8.2%。民航局提出“十四五”的目標(biāo)是飛行量年均增長9.5%。您對我國通用航空未來發(fā)展有什么預(yù)期呢？

李?。何艺J(rèn)為“十四五”時期通用航空飛行量年均增長9.5%的目標(biāo)是現(xiàn)實的。這一目標(biāo)是基于我國經(jīng)濟社會發(fā)展情況、民航業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀等因素，經(jīng)過科學(xué)分析研判制定的。

發(fā)展通用航空是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。我國通用航空未來發(fā)展速度主要取決于低空空域開放程度，低空空域開放得越徹底，通用航空發(fā)展空間越大。

此外，通用航空的發(fā)展也取決于政策環(huán)境，即相關(guān)部門及各地要為乘坐通用航空飛機私人出行、航空器制造，以及無人機運行創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。還要關(guān)注國內(nèi)外疫情防控情況，如果疫情得到有效控制，出行需求逐步回升，通用航空發(fā)展速度也將得到有效釋放。我國經(jīng)濟韌性強,長期向好的基本面沒有改變，中等收入群體規(guī)模和比例不斷提升，私家車已經(jīng)進入普通百姓家庭，陸路交通在我國大中城市已接近飽和，急需向空間要資源，發(fā)展立體交通。相比之下，美國擁有通用航空飛機24萬架，而我國擁有通用航空飛機不到3000架，相當(dāng)于只有美國擁有量的1/80，通用航空發(fā)展規(guī)模還不能承接社會需求。

通用航空在應(yīng)急救援和挽救人民群眾生命財產(chǎn)安全方面具有獨特的優(yōu)勢，但是通用航空發(fā)展的薄弱現(xiàn)狀很難滿足應(yīng)急救援的普遍需求。通用航空發(fā)展不平衡不充分與人民群眾不斷增長的航空需求之間的矛盾日益凸顯，因此，通用航空正處于重要的戰(zhàn)略機遇期，發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

NBD：我們梳理各地“十四五”規(guī)劃發(fā)現(xiàn)，全國超過一半的省份都明確了通用航空機場建設(shè)的規(guī)劃。通用航空對經(jīng)濟、社會的發(fā)展將帶來怎樣的利好？

李健：通用航空具備先天優(yōu)勢，如產(chǎn)業(yè)鏈條長、服務(wù)領(lǐng)域廣、帶動作用強等特點，涉及國民經(jīng)濟多領(lǐng)域和生產(chǎn)流通消費各環(huán)節(jié)，是服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局的重要組成部分。

發(fā)展通用航空，對于應(yīng)對我國經(jīng)濟發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力作用重大，是滿足人民群眾獲得感、幸福感、安全感的有效舉措，承載著國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的歷史使命，對當(dāng)前經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一是通用航空是我國經(jīng)濟發(fā)展新的增長點。“十四五”時期，是我國加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的關(guān)鍵時期。通用航空是航空運輸網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，打通航空運輸微循環(huán)，擴大航空運輸服務(wù)覆蓋面，能夠有效提升旅客出行便捷性。跟運輸航空單一屬性相比，通用航空在娛樂飛行方面更具優(yōu)勢。隨著我國經(jīng)濟社會不斷向好發(fā)展，私人飛行、空中游覽、跳傘飛行服務(wù)等新興消費需求日益升溫，發(fā)展通用航空對打造我國經(jīng)濟發(fā)展新的增長點意義重大。

二是通用航空發(fā)展能夠帶動產(chǎn)業(yè)升級。建設(shè)通用機場，發(fā)展臨空經(jīng)濟，通用航空機場的運營會帶動客貨運輸、客貨代理、飛行學(xué)校、航材航油供應(yīng)等航空運輸服務(wù)的需求，以及對通用航空飛機發(fā)動機、飛機零部件維修的需求。比如一些通用航空產(chǎn)業(yè)園會在區(qū)域形成新的商業(yè)生態(tài)，有助于催生新的就業(yè)崗位、產(chǎn)值與稅收，如高科技產(chǎn)業(yè)、飛機租賃業(yè)、低空旅游業(yè)等。另外通用航空飛機能夠促進航空制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)軍品和軍用技術(shù)的民用轉(zhuǎn)化，推動軍民融合發(fā)展，也是大飛機制造的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

三是通用航空在應(yīng)急救援、航空醫(yī)療救援方面具有獨特優(yōu)勢。在抗災(zāi)救援及處置突發(fā)事件的各項措施中，航空應(yīng)急救援具有快速、高效、受地理空間限制較少等優(yōu)勢，具有不可替代的重要作用，是世界許多國家普遍采用的有效手段。舉例來說，在德國，政府承擔(dān)航空救援每年達6萬多次，約挽救5000人生命。在美國，航空救援應(yīng)急響應(yīng)時間約為20分鐘，2019年救助患者超過50萬人次。如果中國通用航空能夠達到歐美發(fā)達國家水平，每年預(yù)計可以挽救數(shù)以萬計的生命。

四是通用航空是維護國家安全的重要保障。黨的十九大報告提出，要落實總體國家安全觀，實施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略。通用航空是國防有力的戰(zhàn)略儲備和支撐。通用航空的高質(zhì)量發(fā)展，將在服務(wù)人的全面發(fā)展需求、打造新的經(jīng)濟新的增長點、支持國家重大戰(zhàn)略方面孕育更多的新市場、新機遇和新動能等方面發(fā)揮重大作用。

安全運行平穩(wěn)可控 研發(fā)制造企業(yè)茁壯成長

NBD：近年來，我國通用航空領(lǐng)域改革發(fā)展取得了哪些成就呢？

李?。鹤?016年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》印發(fā)以來，通用航空發(fā)展取得了有目共睹的成就，主要表現(xiàn)在以下方面：

一是低空空域管理改革試點初見成效。比如山東省日照三字河一個機場就保障5家駐場通用航空企業(yè)，運輸和通用航空飛行取得很好的融合，打造了運輸機場保障通用航空的典范。湖南省作為全國首個全域低空空域管理改革試點，已實現(xiàn)通用航空飛行一窗受理、一網(wǎng)通辦、全域服務(wù)，積極推進構(gòu)建低空目視航路航線網(wǎng)絡(luò)、實現(xiàn)目視自主飛行。此外，四川省先行先試，推動小散空域連點成片、孤立空域互聯(lián)互通，劃設(shè)試點空域6600平方公里，5條低空目視飛行通道總長500余公里，137家通用航空用戶參與運行，安全飛行近18萬架次、5萬余小時。海南省與民航中南地區(qū)管理局等共同推動、率先建成覆蓋全省的低空目視航圖系統(tǒng)和較為完善的低空空管服務(wù)保障平臺。

二是通用航空器研發(fā)制造企業(yè)茁壯成長。發(fā)展通用航空制造業(yè)是提升大飛機國產(chǎn)化率的重要支撐和必由路徑。我國自主研制、全球最大的水陸兩棲飛機AG600總裝下線并試飛成功。消費級無人機和可載人無人機領(lǐng)域發(fā)展成績顯著，在全球處于領(lǐng)先地位。

三是通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展日趨多元化。各地圍繞飛機制造、運營、維修、飛行服務(wù)、旅游、體育等上下游產(chǎn)業(yè)精心布局，為地方經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展夯實基礎(chǔ)。多地打造了常態(tài)化航空醫(yī)療救護、應(yīng)急救援服務(wù)。與此同時，一些企業(yè)開發(fā)“通用航空+影視+旅游”產(chǎn)品，運營跨境直升機提升大灣區(qū)公務(wù)出行效率?？罩新糜?、水上飛機、滑翔機等低空旅游新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。

四是通用航空安全運行平穩(wěn)可控。“十三五”期間，我國通用航空萬小時死亡事故率0.052，優(yōu)于《通用航空發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中0.09的目標(biāo)，安全形勢總體可控，安全水平好于美國、巴西等通用航空較發(fā)達國家，為我國通用航空業(yè)持續(xù)健康發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

行業(yè)尚處初級階段 低空空域管理相對滯后

NBD：您在2021年隨國辦督查室赴4省9市開展了通用航空專題調(diào)研，能否介紹下調(diào)研的情況？

李健：2021年，我隨國務(wù)院辦公廳督查室赴浙江、四川、廣東、海南等4省9市開展了實地督查調(diào)研。從督查調(diào)研情況看，通用航空雖然初步具備了加快發(fā)展的有利條件，但仍存在低空空域管理改革相對滯后、通用機場選址建設(shè)審批環(huán)節(jié)多周期長、安全與發(fā)展尚未找到平衡點、保障機制不健全等問題。

經(jīng)充分聽取各方意見，督查調(diào)研組會同軍地有關(guān)方面研究提出了解決制約通用航空發(fā)展問題的工作建議：

一是空管方面。建議進一步深化拓展低空空域管理改革試點，推進低空空域分類劃設(shè)、低空航線網(wǎng)構(gòu)建、跨省通用航空飛行服務(wù)保障等機制建設(shè)。選取通用航空產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮牡貐^(qū)劃設(shè)跨省低空飛行航線，實現(xiàn)短途運輸、通用航空器跨區(qū)交付、轉(zhuǎn)場常態(tài)化飛行。簡化飛行審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化審批流程，壓縮審批時限。

二是機場建設(shè)方面。建議建立通用機場場址審核軍地聯(lián)合協(xié)調(diào)工作機制，將串聯(lián)審批改為協(xié)同并聯(lián)審批，進一步規(guī)范簡化審批流程，明確申請材料和審批時限。

三是安全監(jiān)管方面。建議厘清低空空域公共安全監(jiān)管主體責(zé)任，推進低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)，實現(xiàn)通用航空飛行動態(tài)信息服務(wù)，推動5G、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)在空管領(lǐng)域應(yīng)用，劃分低空可變尺度網(wǎng)格數(shù)據(jù)空間，修建低空飛行器“數(shù)字道路”，實現(xiàn)對通用航空飛行實時探測、通信指揮和信息服務(wù)，提升低空監(jiān)視能力和信息化水平。

四是保障機制方面。建議修訂《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》《通用航空飛行管制條例》等法律法規(guī)，確保頂層監(jiān)管政策調(diào)整與一線管理制度有序銜接，精準(zhǔn)、高效管住關(guān)鍵，并釋放政策紅利。成立中國通用航空器制造、通用航空運營人等行業(yè)協(xié)會，切實加強通用航空標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、人員培訓(xùn)和國際交流。

NBD：從您介紹的調(diào)研情況看，在推動公共運輸航空和通用航空“兩翼齊飛”上，通用航空存在一些短板，能否詳細介紹一下？

李?。号c公共運輸航空相比，我國通用航空目前仍處于初級階段，一些制約通用航空發(fā)展的突出問題亟待解決，主要體現(xiàn)在：

一是低空空域管理相對滯后。隨著通用航空和無人機逐步融入國家空域系統(tǒng)，迅猛增長的低空飛行需求與有限的低空空域供給之間的矛盾不斷加劇。低空空域仍是點狀、線狀、臨時開放，尚未打通關(guān)節(jié)、連片成網(wǎng)。

二是通用航空相關(guān)審批程序繁瑣。通用航空相關(guān)審批主要有飛行計劃和機場選址建設(shè)審批。通用航空飛行計劃需要向民航等部門申請或備案，流程復(fù)雜，各個地區(qū)要求也不統(tǒng)一，容易造成資源和時間的浪費，并造成實際運行不暢。機場選址建設(shè)審批尚未形成固化的工作流程和協(xié)調(diào)機制，導(dǎo)致一事一辦，審批周期長。

三是服務(wù)保障體系建設(shè)不足。通用航空“飛起來，落下去，發(fā)展好”離不開完善的空管保障、維修服務(wù)、機場網(wǎng)絡(luò)、航油供應(yīng)和金融保險體系，此前我國通用航空發(fā)展主要面向高端、專業(yè)化方向，導(dǎo)致低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)滯后、通用航空器維修保障能力不足、通用航空金融保險服務(wù)不完善，尚未形成一套系統(tǒng)、科學(xué)和完善的通用航空服務(wù)保障體系，通用航空運行服務(wù)保障能力相對不高。

未來需要轉(zhuǎn)變思路，降低通用航空準(zhǔn)入門檻，朝著私人飛行、百姓日常出行方向發(fā)展，在機場建設(shè)、飛機維修、飛行培訓(xùn)、后勤保障等整個通用航空鏈條上實施低成本戰(zhàn)略，讓通用航空走進千家萬戶，進而實現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展，這樣才能真正做大做強通用航空。

四是通用航空安全與發(fā)展尚未找到平衡點。一方面要實現(xiàn)通用航空又好又快發(fā)展，另一方面通用航空安全尤其是直升機安全隱患比較突出。通用航空管理鏈條較長，航空器安全性、人員安全意識和訓(xùn)練等安全基礎(chǔ)都比較薄弱。目前，通用航空管得過嚴(yán)和放得過松的情況同時存在，監(jiān)管重點和環(huán)節(jié)需進一步明確。

五是社會對通用航空安全存在認(rèn)知偏差。我國現(xiàn)有的規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)手段是可以有效保障通用航空飛行安全的。數(shù)據(jù)顯示，我國每年公路事故死亡約6萬多人，而通用航空僅有15-20人，與其他交通方式相比通用航空事故率也較低。但由于社會對通用航空事故通常容易過分解讀，造成人民群眾過于擔(dān)心。有關(guān)部門也因過分擔(dān)憂安全導(dǎo)致監(jiān)管過度，限制了較大范圍和較高頻率的運行。

新發(fā)展階段找定位 建議合理配置空地資源

NBD：無人機在物流領(lǐng)域的應(yīng)用備受關(guān)注，對于加快我國無人機物流發(fā)展，您有什么樣的建議呢？

李?。簾o人機物流相比傳統(tǒng)物流具有點對點、低碳排放、地域限制小、經(jīng)濟成本低、運行效率高等優(yōu)勢，對貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。為加快推進無人機物流發(fā)展，我建議：

一是加強頂層設(shè)計和扶持力度。建議堅持市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)相結(jié)合，加強跨部門跨區(qū)域政策協(xié)同，加強頂層設(shè)計和鼓勵基層探索相結(jié)合，統(tǒng)籌規(guī)劃無人機物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，加強研發(fā)、運營、監(jiān)管等方面政策協(xié)同和扶持力度，著力解決卡脖子問題，加強專業(yè)人才隊伍建設(shè)，降低市場準(zhǔn)入門檻，加速形成規(guī)模效應(yīng)。重點扶持一批無人機物流龍頭示范企業(yè)，給予更大的經(jīng)營自主權(quán)，加快企業(yè)提質(zhì)增效。

二是推動低空空域開放。建議分類劃設(shè)無人機運行空域和低空航線網(wǎng)，實現(xiàn)空域廣域化使用、便捷化申請，推進低空通信，完善低空預(yù)警探測體系，確保飛行動態(tài)可追蹤可監(jiān)控。

三是建立一體化智慧物流體系。建議將無人機物流運營所需的空域、場地、電氣、通訊等資源納入智慧物流、智慧城市建設(shè)規(guī)劃，促進數(shù)據(jù)共享，強化科技支撐，推動城市物流網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，為無人機物流配送多場景應(yīng)用提供支撐。促進無人機與無人車、無人倉及智慧物流平臺協(xié)同發(fā)展。

四是加快構(gòu)建無人機法律法規(guī)體系。建議充分考慮市場需求，平衡商業(yè)利益、航行安全、民眾隱私保護等方面關(guān)系，統(tǒng)籌組織相關(guān)部門修訂民用航空法、通用航空飛行管制條例、飛行基本規(guī)則等法律法規(guī)，加快推進無人機相關(guān)法規(guī)制定工作，建立基于風(fēng)險分類的適航、人員、運行安全、監(jiān)管規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建系統(tǒng)科學(xué)的無人機物流法規(guī)體系。

NBD：對于“十四五”時期加快我國通用航空發(fā)展，您有什么樣的建議呢？

李?。?ldquo;十四五”時期，對通用航空來說，就是要立足新發(fā)展階段找定位，貫徹新發(fā)展理念明方位，構(gòu)建新發(fā)展格局顯作為。為此，我建議：

一是整體推進，合理配置空地資源。

要統(tǒng)籌公路、鐵路和航空的均衡發(fā)展，加大空地資源投入向通用航空傾斜，釋放低空空域資源，實現(xiàn)空域資源對通用航空的有效供給，簡化審批流程，加快通用航空現(xiàn)代化機場體系建設(shè)，確保通用航空飛得起來、飛得順暢、落得下去。

二是科學(xué)規(guī)劃，加大扶持通用航空發(fā)展。

建議各省級政府簡化通用機場立項審批程序，增加對通用航空應(yīng)急救援、短途運輸、通用機場運營等財政補貼力度，以及氣象等服務(wù)項目建設(shè)運營的支持力度，完善政府購買通用航空服務(wù)的制度安排。加大應(yīng)急救援投資，建立通用航空救援企事業(yè)單位，利用通用航空技術(shù)參與醫(yī)療救護、消防救援、洪澇災(zāi)害救助等工作，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。

三是提高認(rèn)識，廣泛開展宣傳教育。

堅持主動安全觀發(fā)展通用航空，普惠于民，發(fā)展航空人口。加強通用航空文化教育，大力普及面向大眾的通用航空產(chǎn)業(yè)文化，促使社會樹立正確的通用航空安全文化，使通用航空盡快走進大眾視野、走進中小學(xué)課堂，讓百姓有信心、有興趣加入到航空愛好者的隊伍中，提升消費文化水平。在全面發(fā)展通用航空的征途上，努力實現(xiàn)全民參與、全民共建、全民共享。