每經(jīng)記者 楊棄非    每經(jīng)編輯 劉艷美

因“隱秘的角落”“徐聞菠蘿的海”出圈的湛江，又又又喜提微博熱搜。

處于話題中心的關(guān)鍵詞是機(jī)場。隨著湛江吳川機(jī)場24日正式試運(yùn)營，作為粵西數(shù)十年來唯一的機(jī)場，原湛江機(jī)場也迎來最后時刻。

圖片來源：微博截圖

兩極分化的聲音助長了話題的熱度：一些人認(rèn)為，與老機(jī)場相比，吳川機(jī)場到湛江市中心的距離從5公里拉長至32公里，大大增加了乘機(jī)時間成本；但東移后的機(jī)場到茂名市中心僅有38公里，在另一些人看來，這意味著湛江將進(jìn)一步扛起建設(shè)省域副中心城市的任務(wù)，迎來新的發(fā)展機(jī)遇。

湛江的發(fā)展問題一直與區(qū)位緊密相關(guān)。偏居廣東西側(cè)，與廣西相鄰、與海南隔海相望的地理位置，湛江面對的是多重政策疊加區(qū)域——東有粵港澳大灣區(qū)、南有海南自貿(mào)港，往西，北部灣城市群更直接將湛江納入其中。如何選擇，對湛江自身、甚至整個區(qū)域格局都將帶來影響。

放眼整個北部灣城市群，區(qū)域內(nèi)城市無一不是如此。廣西社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長楊鵬指出，雖然是19個國家級城市群之一，但由于缺乏具有帶動輻射能力的城市，北部灣城市群整體發(fā)展水平不高，令城市之間缺乏明確的向心力。

就在此前一天，《北部灣城市群建設(shè)“十四五”實(shí)施方案》剛剛獲得國務(wù)院批復(fù)。在國家發(fā)改委不久前印發(fā)的《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》中，其就與長江中游、關(guān)中平原城市群一道被點(diǎn)名，明確要出臺上述方案。

對于這個失落的沿海城市群而言，似乎正迎來期待已久的發(fā)展風(fēng)口。區(qū)域內(nèi)跨3個省份的11市4縣，新的選擇機(jī)會是否即將出現(xiàn)？

北部灣城市群規(guī)劃范圍示意圖 圖片來源：《北部灣城市群發(fā)展規(guī)劃》

被寄予厚望的機(jī)場

2009年，廣東省首次召開粵西工作會議，提議將湛江機(jī)場遷至湛江和茂名之間，擴(kuò)大湛江機(jī)場的輻射力。

當(dāng)時，廣東發(fā)展不平衡問題已經(jīng)十分突出。2010年，時任廣東省委書記在調(diào)研河源時曾作出那句著名的論斷：全國最富的地區(qū)在廣東，全國最窮的地區(qū)也在廣東，“是廣東之恥，也是先富地區(qū)之恥”。

自機(jī)場確定選址吳川后，修建一個輻射帶動整個粵西的“大機(jī)場”，逐漸成為新機(jī)場的建設(shè)思路。2019年，湛江機(jī)場遷建工程開工，當(dāng)時的報道稱，這是“全國唯一在地級市建設(shè)的省會標(biāo)準(zhǔn)機(jī)場”。

與湛江老機(jī)場相比，吳川機(jī)場在各方面都有了極大提升：等級上看，直接從過去的支線機(jī)場升格為干線機(jī)場；容量上看，設(shè)計年旅客吞吐量超千萬，不僅將滿足湛江、茂名、陽江等粵西等粵西地區(qū)航空需求，還能進(jìn)一步輻射北海、玉林等桂東地區(qū)，覆蓋人口超過2000萬——與此相比，去年湛江機(jī)場旅客吞吐量剛突破250萬。

據(jù)《湛江日報》報道，繼廣州白云國際機(jī)場、深圳寶安國際機(jī)場之后，湛江新機(jī)場甚至將具備競逐省內(nèi)第三大國際機(jī)場的潛力。

圖片來源：湛江機(jī)場官方微信號

愿景十分美好，但不乏挑戰(zhàn)。

在省際線另一側(cè)，廣西新機(jī)場規(guī)劃呈現(xiàn)“多點(diǎn)開花”之勢。新建的防城港機(jī)場被寫進(jìn)《“十四五”民用航空發(fā)展規(guī)劃》，將展開機(jī)場修建的前期工作；而在北海“十四五”發(fā)展規(guī)劃中，新機(jī)場被命名為“北部灣國際機(jī)場”，并將加快前期工作，力爭今年開工。

“貼身”競爭在所難免。在中山大學(xué)嶺南學(xué)院教授林江看來，要讓吳川機(jī)場的高規(guī)格規(guī)劃落地，就要妥善解決機(jī)場對其他區(qū)域人、貨吸引力的問題。

從地理位置上看，靠近大灣區(qū)世界級機(jī)場群的優(yōu)勢，使湛江能夠承擔(dān)起中轉(zhuǎn)的功能。體現(xiàn)在貨運(yùn)上，如林江所言，如果能在大灣區(qū)核心機(jī)場和全國其他機(jī)場之間發(fā)揮集散、整合功能，在緩解廣州白云機(jī)場等壓力尋求發(fā)展的一線生機(jī)。

然而，從過去對接廣西、廣東、海南三省的經(jīng)驗來看，作為“緩沖區(qū)”的湛江，很難有效展現(xiàn)出其作為“聯(lián)系人”的功能。

據(jù)林江分析，要支撐一個“大機(jī)場”的發(fā)展，湛江可能面臨心有余而力不足的情形。比如，要跨省對接其他機(jī)場、特別是由省級機(jī)場集團(tuán)公司運(yùn)營的機(jī)場，湛江可能因“級別不對等”而遭遇合作瓶頸；而如果委托廣州白云機(jī)場集團(tuán)運(yùn)營，又可能存在湛江當(dāng)?shù)?ldquo;不配合”的情況。

運(yùn)河背后的博弈

類似的尷尬狀況，在北部灣的協(xié)同發(fā)展過程中并不罕見。

就在不久前，廣西發(fā)改委批復(fù)平陸運(yùn)河項目建議書，被寫進(jìn)國家“十四五”規(guī)劃綱要平陸運(yùn)河項目正式立項，并將爭取今年開工建設(shè)。

平陸運(yùn)河航運(yùn)路線示意圖 圖片來源：欽州日報（廣西交通運(yùn)輸廳提供）

連接南寧平塘江口和欽州沙井的平陸運(yùn)河，估算總投資約為700億元，被認(rèn)為將使作為啟運(yùn)港的南寧港與北部灣港實(shí)現(xiàn)江海聯(lián)運(yùn)、作為重要運(yùn)輸節(jié)點(diǎn)承擔(dān)內(nèi)河與沿海貨物運(yùn)輸中轉(zhuǎn)、調(diào)撥任務(wù)。整個運(yùn)河全程落差60米，可通航3000噸海輪。

但坊間關(guān)于平陸運(yùn)河的爭議一直存在。2020年中國水運(yùn)網(wǎng)發(fā)布的一則報道披露了這一問題：平陸運(yùn)河規(guī)劃已著手近百年，但總是修不起來，除了投資、環(huán)境影響外，各地反對聲音同樣構(gòu)成了一定阻力。

文章分析，“一旦平陸運(yùn)河修建成功運(yùn)營，不但珠江水量會減小，還會分流廣西的河運(yùn)貨物從北部灣出口，影響珠江中下游城市的水資源利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，依靠西江珠江航運(yùn)的城市優(yōu)勢會變?nèi)醪⑶易璧K廣東省布局。”

港口航運(yùn)的變化，伴隨北部灣城市群的發(fā)展已頗為明顯。去年，廣西北部灣港貨物吞吐量達(dá)到3.58億噸、同比增速高達(dá)21.2%，相比之下，湛江港貨物吞吐量為2.56億噸，增速僅為9.2%。

圖片來源：北部灣港集團(tuán)

盡管早在2008年國家批準(zhǔn)實(shí)施的《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》中，湛江就已被納入其中，但在10余年后，經(jīng)濟(jì)區(qū)已上升至北部灣城市群、并被納入國家級城市群，廣東、廣西兩省的省域邊界仍是阻礙北部灣城市群協(xié)同發(fā)展的重要原因。這導(dǎo)致的一個結(jié)果是，北部灣城市群大項目不斷，但更多是各自建設(shè)、少有合作。

溝通不足使各地難以站在更大格局上考量發(fā)展。有當(dāng)?shù)貙＜抑赋?，過去存在于北部灣城市群的交流機(jī)制，并沒能長期持續(xù)下來。而在林江看來，如果兩地在謀劃重大項目上不能與對方充分溝通，那么就難以形成更大的合力。

楊鵬則指出，這可能與北部灣城市群整體發(fā)展不充分有關(guān)。

“有一個問題是怎么看城市群的發(fā)展，是建設(shè)性規(guī)劃還是發(fā)展式規(guī)劃，這之間存在區(qū)別。”楊鵬指出，“如果是在城市群的一個大框架內(nèi)，各方各自建設(shè)、最終實(shí)現(xiàn)大家共同發(fā)展、共同推進(jìn)，同樣也可能是一種思路。”

他認(rèn)為，在北部灣城市群中，各個城市體量均不夠大，還不存在清晰的主導(dǎo)力量，而從整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境來看，這些城市也缺乏足夠的時間和空間尋求新一輪發(fā)展，因此，對于他們來說，更適合分開倡導(dǎo)發(fā)展。

協(xié)同發(fā)展的難題

但楊鵬也指出，即便對于基礎(chǔ)不足的北部灣城市群，協(xié)同發(fā)展仍是有必要的。

從市場發(fā)展的情況來看，幾個重點(diǎn)城市已經(jīng)出現(xiàn)一定程度的同質(zhì)化建設(shè)傾向。如楊鵬所說，不論是湛江還是北部灣三市，類似的條件帶來了較為雷同的發(fā)展思路，都是借港口發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)、也都引進(jìn)培育了一些鋼鐵、化工等重工業(yè)產(chǎn)業(yè)。

對于先天不足的城市，早期發(fā)展難免走向趨同，但長此以往，可能成為未來發(fā)展的瓶頸。在楊鵬看來，協(xié)同發(fā)展的目的不僅是降低內(nèi)耗，更是隨著經(jīng)濟(jì)、人口總量不斷做大之后，逐漸催生出更多創(chuàng)新能力，這也是所有沿海城市發(fā)展的內(nèi)生動力。

在北部灣城市群，集聚優(yōu)勢尚未發(fā)揮出來。

北部灣城市群空間框架示意圖 圖片來源：《北部灣城市群發(fā)展規(guī)劃》

縱觀整個城市群，人口最多的南寧2020年常住人口為874.16萬人，尚無千萬人口城市。消費(fèi)能力和產(chǎn)業(yè)能力的提升，缺乏一個更大的城市實(shí)現(xiàn)功能承載。

如何打造更有競爭力的城市？多位專家提到對區(qū)域內(nèi)重大戰(zhàn)略的再梳理。

最新批復(fù)指出，北部灣城市群建設(shè)，要“以西部陸海新通道為依托，深度對接長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等區(qū)域重大戰(zhàn)略，協(xié)同推進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)”。這意味著，西部陸海新通道的發(fā)展，城市群內(nèi)各個參與者還需要重新找準(zhǔn)自己的定位。

楊鵬分析，從這個角度來理解，廣西的重要性比較明確，并且作為北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)最早提出者，從廣西的角度開始，也更容易理順城市間的關(guān)系。

西部陸海新通道地理位置示意圖 圖片來源：《西部陸海新通道總體規(guī)劃》

而廣東省海洋大學(xué)副校長寧凌曾以全國人大代表身份建議，支持湛江建設(shè)重大戰(zhàn)略聯(lián)動融合發(fā)展示范區(qū)，特別是作為服務(wù)粵港澳大灣區(qū)、海南自貿(mào)港、西部陸海新通道等國家重大戰(zhàn)略聯(lián)動發(fā)展的重要交通樞紐。

這著重解決的是城市群發(fā)展統(tǒng)籌性的問題。

一種從機(jī)制層面破解的方案有望進(jìn)一步納入實(shí)踐。在今年修編的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（修正草案）》，在“明確區(qū)域發(fā)展合作機(jī)制”當(dāng)中，增加了省、設(shè)區(qū)市可以根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要開展協(xié)同立法、縣級以上地方各級政府可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域合作。

眼下，北部灣城市群還在等待一份更加明確的“解法”。