每經(jīng)記者 江然  吳林靜  余蕊均    每經(jīng)編輯 劉艷美

圖片來源：每經(jīng)記者 張建  攝

“順應城市發(fā)展新理念新趨勢，開展城市現(xiàn)代化試點示范。”這是國家“十四五”規(guī)劃綱要對推進新型城市建設的第一任務。

3月16日，國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關負責人在解釋為何出臺《成都建設踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)總體方案》（下稱《總體方案》）時，也特別提到“開展現(xiàn)代化城市試點示范”。

在向現(xiàn)代化邁進的今天，我們需要怎樣的現(xiàn)代化城市？尤其是要實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，優(yōu)化調整城市發(fā)展方式勢在必行。

某種意義上，成都承載了一種期待——根據(jù)《總體方案》，建設踐行新發(fā)展理念公園城市示范區(qū)，旨在探索山水人城和諧相融新實踐和超大特大城市轉型發(fā)展新路徑。

“公園城市是一種把城市生態(tài)發(fā)展跟城市經(jīng)濟發(fā)展良性結合的理念。”上海交通大學安泰經(jīng)濟管理學院特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長、中國城市治理研究院研究員陸銘在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者（下稱“NBD”）專訪時表示，這個理念本身要有普遍性，“不是說成都要建成生態(tài)宜居的城市，別的城市就不建了”。

在他看來，公園城市建設并非要了生態(tài)，就不要經(jīng)濟發(fā)展了，而是在“城市”這個形態(tài)之下，實現(xiàn)經(jīng)濟活動和生態(tài)保護的良性互動。當然，為了推動示范區(qū)建設落地見效，必須要有體制機制上的變革和突破，“很多資源配置方式要順應大城市的發(fā)展”。

理念構想

不是要了生態(tài)，就不要經(jīng)濟發(fā)展了

圖片來源：每經(jīng)記者 張建  攝

NBD：除了剛剛獲批建設示范區(qū)的成都，上海、深圳等超特大城市近年來也在探索建設公園城市。您如何理解“公園城市”承載的理念與構想？它是否將成為未來城市的一種主要形態(tài)？

陸銘：我認為公園城市建設的重要意義在于，城市發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展過程中，生態(tài)環(huán)境質量對提升生活質量的影響越來越大，不能再像傳統(tǒng)城市發(fā)展那樣，只注重GDP指標，而忽略了環(huán)境保護、生態(tài)質量。

當然，建設公園城市并不是說要了生態(tài)，就不要經(jīng)濟發(fā)展了。因為在城市群的發(fā)展中，大城市仍然會承擔中心城市的功能，它的經(jīng)濟發(fā)展功能是非常重要的。關鍵是要在經(jīng)濟發(fā)展過程中，把生態(tài)宜居功能考慮進去，這一點跟經(jīng)濟發(fā)展目標并行不悖。

我比較強調的是，公園城市是一種把城市生態(tài)發(fā)展跟城市經(jīng)濟發(fā)展良性結合的理念。這個理念本身應該要有普遍性，不是說成都要建成生態(tài)宜居的城市，別的城市就不建了，而是應該通過實踐，在生態(tài)環(huán)境保護、宜居城市建設和經(jīng)濟發(fā)展目標之間找出一條城市發(fā)展路徑。有的可以復制推廣，那些不能復制推廣的，在理念上也能幫助其他城市找到因地制宜的建設模式。

NBD：《總體方案》中提到，示范區(qū)要探索“人城山水和諧共生新實踐”。如何準確理解人、城、山水三個主體相互之間關系？為什么要特別強調“城”？

陸銘：經(jīng)濟發(fā)展到這個階段，城市以“聚人”來實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展仍然是一個必要的發(fā)展模式，并且大城市在引領經(jīng)濟發(fā)展中所起到的作用越來越大，會形成以大城市為中心的都市圈。與此同時，隨著生活水平提高，一方面人對生態(tài)宜居有更高的要求，另一方面，傳統(tǒng)工業(yè)化過程中階段性出現(xiàn)的對環(huán)境的污染，要予以糾正?，F(xiàn)在講“人”“城”“山水”三個主體之間的關系，就是通過城市的發(fā)展，實現(xiàn)人口的集聚和對經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用，同時在此過程中提高環(huán)境質量，達到經(jīng)濟和生態(tài)之間的協(xié)調發(fā)展。

在空間形態(tài)上，城市成了人類經(jīng)濟活動和自然環(huán)境之間的一種紐帶，或者說載體，在“城市”這個范圍之內、形態(tài)之下，來實現(xiàn)經(jīng)濟活動和生態(tài)保護的良性互動。傳統(tǒng)上認為人口集聚、經(jīng)濟活動不利于自然保護，其實是一個很大的誤解。恰恰因為人口在局部空間上的集中，可以使其他人口不集聚的地方保持低密度，高人口密度的地方更多地發(fā)展制造業(yè)和服務業(yè)，低人口密度的地方更多承載生態(tài)保護功能。

探路轉型

“瘦身健體”重在提高城市治理水平

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NBD：示范區(qū)被委以探索“超大特大城市轉型發(fā)展新路徑”的重任。在您看來，超大特大城市如何更高效地集聚經(jīng)濟和人口并實現(xiàn)“瘦身健體”？

陸銘：超大特大城市“健體”是對的。所謂“健體”，就是要提高城市治理效率和水平，提升經(jīng)濟發(fā)展質量，兼顧經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)宜居等多方面的目標。

我認為在一個意義上可能存在“瘦身”，就是避免給定人口增長速度，隨意地進行城市面積擴張，而不是緊湊型發(fā)展。這個問題在于用什么方式緊湊型發(fā)展？如果是在人口不增長的情況下面積擴張，粗放式地發(fā)展，這是應該避免，即所謂“瘦身”。

不過，中國一些大城市人口還在增長，相應的基礎設施、公共服務還要增加，包括生態(tài)宜居的公園城市在內，關鍵是提高效率和質量，提高集約度，而不是簡單地講體量要減少。

NBD：本質上是對超大特大城市的城市治理提出了更高要求。

陸銘：是的。人口集聚是一把“雙刃劍”，人口集聚會帶來很多問題，環(huán)境壓力會有所增加，交通、住房、公共服務等需求也會增加，疫情發(fā)生以來，人口多的地方還面臨更高的疫情傳播風險。但反過來說，超大特大城市也可以在上述問題的治理上利用人口規(guī)模，發(fā)揮它的優(yōu)勢。

比如，可以利用人口規(guī)模經(jīng)濟來發(fā)展軌道交通，從而緩解交通擁堵問題，也可以減少汽車尾氣排放。有了人口密度之后，可以通過更高效率地利用土地來增加住房供應，且大城市產(chǎn)業(yè)結構更傾向于服務業(yè)，對環(huán)境友好程度更高。就疫情而言，大城市的醫(yī)療條件往往比較好，管理也更規(guī)范。此外，在大城市可更多實現(xiàn)居家辦公，相比小城市制造業(yè)比重更高、難以實現(xiàn)在家辦公，大城市更有利于疫情防控。

NBD：但外來人口在大城市工作生活仍有許多難處。

陸銘：是的，這是超大特大城市普遍存在的一個問題。我認為公共服務、基礎設施、住房等城市治理問題，都還需要更多地適應人口不斷增長帶來的需求增長，持續(xù)增加有效供給，加快外來人口市民化，否則可能會帶來一些社會意義上的風險。

比如外來人口和本地人口之間的分化、收入差距，在勞動力市場和公共服務方面受到的不公正待遇等，都應該在接下來一段時間里加強治理，推進市民化和公共服務均等化。在這個方面，成都對外來人口包容度比較高，在超大特大城市中做得也相對比較好，可以發(fā)揮一些示范作用。

推動落地

資源配置方式要順應城市發(fā)展

圖片來源：每經(jīng)記者 張建  攝

NBD：在實施保障方面，《總體方案》明確國家發(fā)展改革委、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設部要加強統(tǒng)籌指導。示范區(qū)建設為何要強調三部門統(tǒng)籌指導？

陸銘：城市發(fā)展到今天，已不光是中央出政策、地方政府執(zhí)行的問題，這里面涉及到很多資源配置方式要順應大城市的發(fā)展。其中，在決定城市發(fā)展方式方面最為相關的兩個部門就是自然資源部和住房城鄉(xiāng)建設部。

打個比方，在土地用途方面，什么樣的土地和什么區(qū)位的土地，可以用作自然生態(tài)保護或者農業(yè)用途，什么樣的地方可以用來建設城市，包括產(chǎn)業(yè)用地、住房用地、基礎設施用地等發(fā)展所需用地，的確需要在城鄉(xiāng)土地制度和住房供應制度方面進行深刻改革，通過一些制度調整來適應新的城市建設需要。比如農村土地和城市土地之間，如何在用途上做到同權同價，農村的集體建設用地如何入市、變成建設用途等，都涉及到自然資源部和住房城鄉(xiāng)建設部相應的管理功能的改革。

NBD：我們注意到，在具體的任務安排上，《總體方案》明確了相應的負責部門，包括教育、衛(wèi)健、工信等都要參與進來。為什么示范區(qū)建設需要多部門全方位參與？如何形成合力？

陸銘：形成合力的關鍵是要形成生產(chǎn)要素的暢通循環(huán)。現(xiàn)在的管理體系是縱向劃分，相互之間功能獨立，每一個部委和政府的部門、分支機構，有一個相對應的職能。但對于城市建設來講，有些目標的實現(xiàn)需要在各種生產(chǎn)要素之間暢通循環(huán)，這就要打破一些既有體制。在今天我們所談到的這個問題里，最為關鍵的生產(chǎn)要素其實是土地和自然資源，這就涉及到在城市規(guī)劃里如何讓土地資源的配置順應城市發(fā)展的目標。

這里面，最為焦點的又分為兩組關系。

首先是城鄉(xiāng)之間。因為在城市建設用地和農村用地之間，土地的制度體系是沒有完全打通的，那么在城市發(fā)展過程中，農村地區(qū)的集體用地，包括集體建設用地和農業(yè)用地，如何順應城市發(fā)展需要？要么轉成城市用地，要么仍然保持農村用地，后者又如何服務于城鄉(xiāng)融合？比如未來的農業(yè)用地是否可用于種鮮花，從而實現(xiàn)農業(yè)和旅游的融合發(fā)展？比如農村宅基地是否可以用來做民宿？再或者集體建設用地，包括宅基地，是否可以直接入市，變成城市居民的居住用途？這是在城鄉(xiāng)之間需要解決的問題。

另一組關系就是在城市之間，也需要有這樣一個既有體制的改變。因為現(xiàn)在城市土地的管理是以行政管轄邊界為單位的，但現(xiàn)在城市的發(fā)展，尤其是在大城市往都市圈這個方向發(fā)展的趨勢下，未來城市的規(guī)劃和建設都需要突破行政管轄邊界，形成“跨界”的都市圈。這個都市圈怎么建？這就一定會涉及自然資源和土地配置的問題。

舉個最簡單的例子，未來的軌道交通建設，如果在都市圈范圍內形成一個從中心城區(qū)向外圍發(fā)射狀的網(wǎng)絡狀態(tài)，問題馬上就來了——軌道沿線的土地是不是要開發(fā)，按照土地利用價值，軌道沿線特別是站點以上的空間，它的土地用途應該是建設用地，軌道站點這個位置的土地可能要綜合利用，既是基礎設施用途，又是商業(yè)用途，還可能承接辦公用途，甚至可能有一部分居住用途，那綜合利用怎么做？這就涉及到現(xiàn)代化大城市發(fā)展的體制機制需要進一步變革和突破。