每經(jīng)記者 王佳飛    每經(jīng)編輯 陳夢(mèng)妤 孫志成 蓋源源    

2011年，國家“十二五”規(guī)劃綱要出爐，深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴開發(fā)被寫入其中。這被視為“三顆重要的棋子”，是“未來廣東轉(zhuǎn)型升級(jí)的三大重要平臺(tái)”。

一個(gè)“以南沙新區(qū)開發(fā)為突破口，再造一個(gè)新廣州”的暢想，也隨即提出。

十年過去，橫琴、前海在去年相繼迎來“升格”，徒留廣州等待一個(gè)機(jī)會(huì)。

去年九月初，國務(wù)院先后印發(fā)《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》和《全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開放方案》，兩大片區(qū)迎來了自己的“專屬方案”，唯獨(dú)南沙“落了單”。 如今時(shí)隔九個(gè)月，南沙方案最終落地 。

就在6月14日，國務(wù)院正式公布《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》。這意味著， 廣東三大平臺(tái)均擁有了“專項(xiàng)方案”，而比起橫琴之于珠海、前海之于深圳，南沙對(duì)于廣州的重要意義，也被再度坐實(shí) 。

南沙對(duì)廣州有多重要？2017年，國家統(tǒng)計(jì)局曾發(fā)布關(guān)于改革研發(fā)支出核算方法、修訂國內(nèi)生產(chǎn)總值核算數(shù)據(jù)的公告。而在新的GDP核算方法下，深圳2016年的GDP超過了2萬億大關(guān)，并一舉取代廣州，成為我國GDP第三城。

而早在幾年前，中國城市經(jīng)濟(jì)專家委員會(huì)副主任宋丁曾斷言， “南沙將是廣州經(jīng)濟(jì)再次超過深圳的關(guān)鍵” ，因?yàn)槟仙衬軌蛞愿蟮捏w量優(yōu)勢(shì)，為廣州聚集更多高端科研資源“開閘蓄水”。

但同時(shí)，外界對(duì)南沙的發(fā)展不乏質(zhì)疑，缺乏足夠有亮點(diǎn)的創(chuàng)新舉措、沒能更大程度承接發(fā)展紅利，讓南沙在“三角格局”中略顯遜色。

有此次新政加持，蓄勢(shì)待飛的南沙，能否讓廣州打破“天花板”，真正實(shí)現(xiàn)十年前的“夙愿”，迎接“新生”？

方向

從廣州中心城區(qū)向南大約50公里，就到了南沙區(qū)政府所在地。 這個(gè)距離大約與其到深圳的直線距離相近，略近于到珠海的60公里。 南沙在大灣區(qū)中地理幾何中心的形象，由此浮出水面。

南沙區(qū)位示意圖 圖片來源：e南沙網(wǎng)站

但同樣，因偏居于廣州最南端的地理位置，遙遠(yuǎn)，通常是南沙留給廣州人的第一印象。

此種關(guān)系下，最早看中南沙的并非廣州。根據(jù)廣東省情網(wǎng)記載，上世紀(jì)90年代初，香港著名實(shí)業(yè)家霍英東率先與當(dāng)時(shí)的番禺縣合作，開發(fā)南沙東部。1990年，南沙被廣東省、廣州市確定為對(duì)外開放區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，成立南沙經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會(huì)。自此，廣州開始書寫南沙歷史。

由于南沙的生態(tài)敏感性和在大灣區(qū)內(nèi)的特殊位置，廣州向南之路幾經(jīng)波折。

最早以臨港工業(yè)和物流業(yè)為主的南沙，曾在廣州“適度重型化”浪潮下開始布局重化工業(yè)，但又因環(huán)評(píng)方面問題開啟搬遷；此后，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)成為南沙的新重點(diǎn)。2011年，由中國社科院參與的“南沙發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”啟動(dòng)，將南沙定位為下一個(gè)“香港”；隨后，南沙先后獲批國家級(jí)新區(qū)、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，并被廣州定位為城市副中心。

但關(guān)于南沙發(fā)展力度不夠的聲音時(shí)有出現(xiàn)。

從數(shù)據(jù)上看，南沙近年經(jīng)濟(jì)增速多次領(lǐng)跑全市。2021年，南沙GDP首次突破2000億元，達(dá)到2131.61億元，同比增長9.6%，增速位列廣州第二。不過，8.3%的兩年平均增長率，在廣州11個(gè)市轄區(qū)中仍然占據(jù)榜首。但從絕對(duì)值來看，南沙GDP在廣州各區(qū)中僅排在第7位，是第一名天河區(qū)經(jīng)濟(jì)體量的1/3左右。

在宋丁看來，總體來看，廣州的發(fā)展重心仍放在市區(qū)，傳統(tǒng)“老三區(qū)”發(fā)展密度不斷增長，廣州向東選擇在緊鄰的黃埔區(qū)發(fā)力，相比之下，南下動(dòng)力略顯不足。

一些細(xì)節(jié)也常被作為佐證。 城叔詢問一位經(jīng)常往返于中心城區(qū)與南沙區(qū)的當(dāng)?shù)厥忻瘢ㄒ灰粭l慢速、小容量的地鐵成為其出行的最大障礙。 在他看來，盡管廣州對(duì)南沙投入大量基礎(chǔ)設(shè)施，也將快速地鐵納入規(guī)劃，但迄今尚未兌現(xiàn)。

南沙在政策創(chuàng)新上，更明顯慢于珠海的橫琴和深圳的前海。

去年，《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》《全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開放方案》相繼出爐，曾有人提問，為何沒有南沙？ 時(shí)任中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心產(chǎn)業(yè)規(guī)劃部部長王福強(qiáng)指出，這與南沙距港澳均有一定距離的區(qū)位有關(guān)，也與廣州市的整體協(xié)調(diào)有關(guān)系。

在不久前廣東省第十三次黨代會(huì)提出“著力打造環(huán)珠江口100公里‘黃金內(nèi)灣’”后，面對(duì)已領(lǐng)先一步的橫琴和前海，“南沙方案”終于姍姍來遲。

圖片來源： 深圳衛(wèi)視

但與之前兩份方案相比，晚一步出爐的“南沙方案”，似乎并沒能拿出更強(qiáng)有力的政策。 在中山大學(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟(jì)系教授林江看來，與深圳、珠海兩個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)相比，廣州在發(fā)展南沙上不可避免地更加“四平八穩(wěn)”。

步調(diào)

早在十年前就曾拿出一份靚麗的規(guī)劃，廣州對(duì)南沙的布局不能說不早。 但十年過去，南沙并沒能像橫琴和前海一樣蛻變，“新廣州”的構(gòu)想似乎已被束之高閣。

論及原因，區(qū)位的尷尬難以回避。 如宋丁所說，南沙一面被國家層面賦予頗具分量的政策，一面又不得不面對(duì)在廣州內(nèi)部邊緣的位置，即便有了廣州副中心的定位，但仍難以匹配南沙邁向更高級(jí)別發(fā)展的目標(biāo)。 在拉扯之下，南沙難以充分發(fā)揮出一系列政策的效果。

廣 廣州行政區(qū)劃圖 圖片來源：自然資源部網(wǎng)站

不止如此，林江指出，與南沙相比，前海和橫琴都十分善于尋求突破。

比如，早在2 011年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例（草案）》中，前海就獨(dú)創(chuàng)性對(duì)境外高端人才和目錄內(nèi)企業(yè)所得稅率設(shè)置15%的上限，并被視為前海最大的優(yōu)勢(shì)。 直到2020年的《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，“雙15%”稅率政策才被海南采用。

橫琴則有一張絕無僅有的“對(duì)澳合作”牌。 早在2019年，廣東省政府工作報(bào)告就曾率先部署，將“創(chuàng)新橫琴分線管理制度”納入自貿(mào)區(qū)新一輪制度創(chuàng)新探索中。 此后，在海南、橫琴后續(xù)相關(guān)規(guī)劃中，這種“一線基本放開、二線高效管住”的“境內(nèi)關(guān)外”管理模式逐漸成形。

在林江看來，與天生就自帶制度創(chuàng)新基因的經(jīng)濟(jì)特區(qū)相比，廣州沒能在南沙進(jìn)行太多有突出亮點(diǎn)的創(chuàng)新探索，相反，南沙更多是在一步一步、腳踏實(shí)地地謀求發(fā)展。

這種“謹(jǐn)慎”態(tài)度的體現(xiàn)是多方面的。 以交通為例，林江認(rèn)為，南沙并沒有第一時(shí)間開通快速地鐵，除政策因素外，也可能考慮到由于通勤人數(shù)不足帶來的經(jīng)濟(jì)性問題。 事實(shí)上，直到2020年，南沙的“人氣”仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

數(shù)據(jù)顯示，南沙區(qū)內(nèi)當(dāng)年就業(yè)人口約23萬人，集中于制造業(yè)、學(xué)歷偏低，而要達(dá)到200萬人，才算是綜合平衡的市區(qū)。

圖片來源：廣州市統(tǒng)計(jì)局

“這是一個(gè)雞生蛋還是蛋生雞的問題。 ”林江分析，對(duì)于南沙而言，或許尚未找到一個(gè)合適的發(fā)展策略。

而若將視角上升，置于整個(gè)廣州來觀察就能發(fā)現(xiàn)，南沙的問題恰是廣州的縮影。

近年來，廣州一直以一種“被超越者”的姿態(tài)示人： 不僅GDP被深圳反超，與重慶處于超越和被超越的膠著狀態(tài)，且“一線城市”的地位，也被質(zhì)疑將被杭州等城市取代。

在一次又一次的審視中，廣州愈加被貼上“缺乏創(chuàng)新”的標(biāo)簽——如廣東省社科院區(qū)域與企業(yè)競爭力研究中心原主任丁力總結(jié)，廣州近些年愈加保守，甚至“對(duì)改革正漸漸失去興趣”。

一個(gè)具有政策優(yōu)勢(shì)的南沙不僅未能挽救廣州，反而成為廣州的一面鏡子。 廣州在新產(chǎn)業(yè)招商上一度不及深圳，在南沙就可見一斑： 面對(duì)前海更有競爭力的支持政策，南沙顯得相形見絀。

亦步亦趨的南沙，亦如反復(fù)被超越的廣州。 一場(chǎng)已經(jīng)被廣州強(qiáng)調(diào)十年有余的變革，或許也需要從南沙開始。

格局

南沙也并非沒有優(yōu)勢(shì)。 在林江看來，與面積僅100余平方公里的前海相比，南沙面積約800平方公里，難以如前海一般迅速起勢(shì)。 從某種意義上說，精細(xì)規(guī)劃、謀定后動(dòng)，更適合南沙的體量——讓南沙一次性成型不太現(xiàn)實(shí)，短期內(nèi)也不容易見成效，但好處是可塑性大，相較之下有更大的發(fā)展空間。

廣州南沙港 圖片來源：新華社

要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，也需要站在更高的格局上來思考南沙，謀略廣州。

廣東省 體制改革研究會(huì)執(zhí)行會(huì)長彭澎指出，雖然“南沙方案”政策創(chuàng)新程度略遜色于橫琴、前海，但定位更高，強(qiáng)調(diào)面向世界，且立足整個(gè)大灣區(qū)。

一個(gè)原因同樣來自“地理中心”的位置。 彭澎認(rèn)為，南沙面積大、且從位置上看與灣區(qū)其他城市聯(lián)系性更強(qiáng)，在基礎(chǔ)設(shè)施、城市功能、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)樞紐等方面，可以發(fā)揮更強(qiáng)的輻射力。

而與橫琴、前海各自與澳門、香港對(duì)接不同，南沙將港澳均“攬入懷中”。

林江指出，這一方面是對(duì)于缺乏與港澳近距離對(duì)接渠道的一種解法，另一方面也是劣勢(shì)變優(yōu)勢(shì)，“大灣區(qū)的關(guān)鍵詞是融合發(fā)展”，也需要廣州采取這種平衡的做法。

此前王福強(qiáng)在接受采訪時(shí)曾進(jìn)一步分析三者發(fā)展方向時(shí)指出，前海著重于港澳進(jìn)行現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作； 橫琴重點(diǎn)支持澳門發(fā)展四類產(chǎn)業(yè)，并作為澳門產(chǎn)業(yè)、生活的可拓展空間； 南沙則是面向世界的開放平臺(tái)，特別是在規(guī)則銜接、機(jī)制對(duì)接方面，培育形成一個(gè)代表中國最高開放水平的國際合作平臺(tái)。

對(duì)于南沙乃至廣州而言，這也是一次彌補(bǔ)創(chuàng)新“缺課”的機(jī)會(huì)。

縱觀“南沙方案”，“打造規(guī)則銜接機(jī)制對(duì)接高地”被單獨(dú)列為一章，頗具亮點(diǎn)。 比如，對(duì)于金融層面，方案提出將積極支持南沙參與粵港澳大灣區(qū)保險(xiǎn)服務(wù)中心設(shè)立、并將加快研究按程序在南沙設(shè)立粵港澳大灣區(qū)國際商業(yè)銀行； 對(duì)于公共服務(wù)和社會(huì)管理層面，方案還將推動(dòng)粵港澳三地加強(qiáng)社會(huì)保障銜接。

一系列具體安排，反過來也對(duì)南沙提出了更高要求。 如林江所言，要推動(dòng)規(guī)則銜接，首先推動(dòng)南沙自身政府治理機(jī)制的理順及創(chuàng)新，使更多政策在南沙找到生根之處。

圖片來源：廣州南沙發(fā)布

對(duì)于廣州而言，則需要進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。 第一個(gè)問題，就是如何向南。

宋丁提及廣東新機(jī)場(chǎng)的建設(shè)。 在他看來，與靠北的白云機(jī)場(chǎng)相比，新機(jī)場(chǎng)位于佛山，更偏向廣州的南側(cè)，與南沙距離更近。 與“全覆蓋”的白云機(jī)場(chǎng)相比，新機(jī)場(chǎng)在進(jìn)行差異化定位時(shí)，不妨圍繞南沙的商務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈展開，“向產(chǎn)業(yè)高端走，與南沙配套”。

“我覺得廣州要有一個(gè)戰(zhàn)略理念，‘大交通’要往南拉、產(chǎn)業(yè)中心也要往南沙拉。這樣才能進(jìn)入到黃金內(nèi)灣。 ”宋丁指出，在新一輪國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展下，要有一些新的空間表達(dá)。 如果廣州再不行動(dòng)，“失去的不只是黃金內(nèi)灣，失去的還是黃金機(jī)會(huì)”。

記者|王佳飛?編輯|陳夢(mèng)妤?孫志成?蓋源源

校對(duì) |盧祥勇

｜每日經(jīng)濟(jì)新聞 ? nbdnews ??原創(chuàng)文章｜

未經(jīng)許可禁止轉(zhuǎn)載、摘編、復(fù)制及鏡像等使用