每經(jīng)特約評論員 陳憲

改革開放以來，中國城市發(fā)展的空間演化表現(xiàn)出兩種基本形態(tài)：集聚發(fā)展和集群發(fā)展。這和其他大國的城市發(fā)展空間樣態(tài)是一致的，也符合區(qū)域經(jīng)濟和城市經(jīng)濟理論揭示的空間發(fā)展規(guī)律。集聚發(fā)展首先出現(xiàn)在東南部地區(qū)?；緡?、城鎮(zhèn)化率和行政力量等因素決定了改革開放初年中國城市的集聚發(fā)展模式。

近十多年來，我國出現(xiàn)了城市集群發(fā)展模式。城市集群發(fā)展的邏輯是，從大城市到中心城市，再到都市圈和城市群。大城市和中心城市是城市集群發(fā)展的起點，都市圈是城市集群發(fā)展的落地形態(tài)，城市群是城市集群發(fā)展的平臺，也可以說是完成形態(tài)。中國的省域行政區(qū)經(jīng)濟正在向以中心城市為龍頭的城市群、都市圈經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。都市圈和城市群已經(jīng)成為中國新的區(qū)域增長極。

從中心城市到都市圈

2010年，《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2010~2020年）》在明確了國家中心城市的定義與功能的基礎(chǔ)上，規(guī)劃了全國首批國家中心城市。到目前為止，國家有關(guān)規(guī)劃和文件中先后明確的中心城市有九個：北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州、西安。可見，國家中心城市是在直轄市和省會城市層級之上出現(xiàn)的“塔尖”，集中了中國城市在空間、人口、資源和政策上的主要優(yōu)勢。部分經(jīng)濟強省的省會是區(qū)域性中心城市，也有望成為國家中心城市。

在我國城市集群發(fā)展的實踐中，城市群和都市圈的概念經(jīng)常是混用的。城市群的概念使用比較多，且很多情況下，是在講都市圈的事情，用的卻是城市群的概念。這種情況在2019年以后發(fā)生了變化。當年2月，國家發(fā)改委下發(fā)《培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。

《意見》根據(jù)國際經(jīng)驗和我國實際，明確了城市群和都市圈的概念及二者的關(guān)系。《意見》指出：“城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，是支撐全國經(jīng)濟增長、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺。都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。”至此，我國都市圈規(guī)劃、建設(shè)和發(fā)展進入常態(tài)化。2021年，國家發(fā)改委先后批復(fù)南京、福州和成都都市圈發(fā)展規(guī)劃。2022年上半年，國家發(fā)改委又批復(fù)了長株潭和西安都市圈發(fā)展規(guī)劃。作為城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化發(fā)展到較高階段的城市集群或同城化形態(tài)，都市圈對于優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)集群，基本公共服務(wù)逐步均等化，社會和生態(tài)協(xié)同治理等，將產(chǎn)生積極的影響。

在我國都市圈形成和規(guī)劃的過程中，已出現(xiàn)三種基本類型：

第一，跨境的都市圈，如港深都市圈、澳珠都市圈。圈內(nèi)主要城市間地域緊鄰，經(jīng)濟社會聯(lián)系緊密，天然就是一個都市圈。但是，由于兩地兩種制度（法律、關(guān)稅等）、兩種貨幣，經(jīng)濟社會全面一體化目前難以實現(xiàn)。從都市圈發(fā)展的區(qū)位、經(jīng)濟等因素看，這兩個都市圈的條件是最好的。編制跨境都市圈發(fā)展規(guī)劃只是一個時間問題。

第二，跨省級行政區(qū)劃的都市圈，如南京都市圈。這個發(fā)展規(guī)劃的編制和實施，是江蘇省和安徽省政府共同推進的。上海都市圈發(fā)展規(guī)劃也將是一個典型的跨行政區(qū)劃的都市圈規(guī)劃。

第三，省級行政區(qū)內(nèi)的都市圈，如福州、成都、西安和長株潭都市圈。因為我國許多省級行政區(qū)劃面積都比較大，這一類都市圈規(guī)劃的數(shù)量將是最多的。在一個省級行政區(qū)劃中，可能會有2個及以上都市圈。不同類型的都市圈有著不同的特征，將通過不同的路徑，對優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)產(chǎn)生積極作用。

戰(zhàn)略級城市群發(fā)展規(guī)劃

在2014年的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》及“十三五”規(guī)劃中，要求建設(shè)長三角、珠三角、京津冀、山東半島、海峽西岸、哈長、遼中南、中原、長江中游、成渝、關(guān)中平原、北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州-西寧、寧夏沿黃、天山北坡等19個城市群。2017年，黨的十九大報告指出，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。2018年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》明確指出，以京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、成渝城市群、長江中游城市群、中原城市群、關(guān)中平原城市群等城市群推動國家重大區(qū)域戰(zhàn)略融合發(fā)展，建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式，推動區(qū)域板塊之間融合互動發(fā)展。

到目前為止，上升為國家戰(zhàn)略的城市群發(fā)展規(guī)劃包括京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長三角和成渝城市群發(fā)展規(guī)劃。2015年4月，中共中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。綱要指出，推動京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點領(lǐng)域率先取得突破。

2017年是香港回歸祖國20周年。當年的《政府工作報告》提出研究制定粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃。2019年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》。綱要指出，建設(shè)粵港澳大灣區(qū)，既是新時代推動形成全面開放新格局的新嘗試，也是推動“一國兩制”事業(yè)發(fā)展的新實踐。

2018年11月，習(xí)近平總書記在首屆進博會開幕式上指出，支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。2019年5月，中共中央政治局審議了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。綱要指出，長三角一體化發(fā)展具有極大的區(qū)域帶動和示范作用，要緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”兩個關(guān)鍵，帶動整個長江經(jīng)濟帶和華東地區(qū)發(fā)展，形成高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域集群。

2020年1月，習(xí)近平總書記主持召開中央財經(jīng)委員會第六次會議，作出推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)、打造高質(zhì)量發(fā)展重要增長極的重大決策部署，為未來一段時期成渝地區(qū)發(fā)展提供了根本遵循和重要指引。2021年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》。綱要指出，成渝地區(qū)在國家發(fā)展大局中具有獨特而重要的戰(zhàn)略地位。推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)，有利于在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極，增強人口和經(jīng)濟承載力；有助于打造內(nèi)陸開放戰(zhàn)略高地和參與國際競爭的新基地，助推形成陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟的對外開放新格局；有利于吸收生態(tài)功能區(qū)人口向城市群集中，使西部形成優(yōu)勢區(qū)域重點發(fā)展、生態(tài)功能區(qū)重點保護的新格局，保護長江上游和西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境，增強空間治理和保護能力。

城市群建設(shè)方案不斷出爐

今年以來，國家發(fā)改委為了進一步推動城市集群發(fā)展，先后批復(fù)了《長江中游城市群發(fā)展“十四五”實施方案》《北部灣城市群建設(shè)“十四五”實施方案》和《關(guān)中平原城市群建設(shè)“十四五”實施方案》。長江中游城市群地跨湖北、湖南和江西三省，確立了圍繞打造長江經(jīng)濟帶發(fā)展和中部地區(qū)崛起的重要支撐、全國高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極、具有國際影響力的重要城市群總體定位，確定了建設(shè)重要先進制造業(yè)基地、打造具有核心競爭力的科技創(chuàng)新高地和構(gòu)筑內(nèi)陸地區(qū)改革開放高地等重點發(fā)展方向。

北部灣城市群地跨廣西、廣東、海南三省區(qū)，背靠大西南，毗鄰粵港澳，面向東南亞，是海上絲綢之路的重要樞紐，在西部大開發(fā)戰(zhàn)略格局和國家對外開放大局中具有獨特地位。按照建設(shè)面向東盟、服務(wù)“三南”（西南中南華南）、宜居宜業(yè)的藍色海灣城市群總體要求，確定了強化通道支撐、突出向海發(fā)展、深化開放引領(lǐng)、共保一灣清水等重點發(fā)展方向。

關(guān)中平原城市群地跨陜西、山西、甘肅三省。為了提升關(guān)中平原城市群建設(shè)水平，要落實構(gòu)建“一圈一軸三帶”總體格局的要求，依托西安這個國家中心城市，加快培育現(xiàn)代化都市圈，增強軸帶上節(jié)點城市承載能力，提升城市群空間發(fā)展凝聚力。其中，增強西安國家中心城市競爭力，培育發(fā)展西安都市圈和加快重要節(jié)點城市建設(shè)，是實施方案的重中之重。

城市集群將成為未來城市發(fā)展的主要形態(tài)。在不同發(fā)展水平的地區(qū)，城市集群有著各自的發(fā)展重點。在相對發(fā)達的地區(qū)，都市圈成為城市集群發(fā)展的成熟形態(tài)；在相對次發(fā)達的地區(qū)，中心城市是城市集群發(fā)展的初級形態(tài)。譬如，在粵港澳大灣區(qū)和長三角中心區(qū)，都市圈是城市發(fā)展的主體；在成渝經(jīng)濟圈、長江中游和中原地區(qū)，中心城市是城市發(fā)展的主力軍。這是城市發(fā)展演化進程的一個折射。它們之間的一個重要區(qū)別是，都市圈內(nèi)部要素和產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，以輻射、溢出和分工為主；中心城市和周邊地區(qū)要素和產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，則以集聚、吸納和轉(zhuǎn)移為主。

城市集群發(fā)展有著必然性，是一個規(guī)律性的現(xiàn)象。城市集群將帶來規(guī)模效應(yīng)和共享效應(yīng)，實現(xiàn)城市的高質(zhì)量發(fā)展；帶來空間結(jié)構(gòu)合理化，解決行政區(qū)劃難以解決的問題；帶來要素和產(chǎn)業(yè)在更大范圍的自由流動，進而優(yōu)化配置資源；帶來社會治理和生態(tài)治理的協(xié)同和協(xié)調(diào)，謀求更高的治理水平和更好的治理效果；帶來基本公共服務(wù)均等化，以促進共同富裕。當然，城市集群還面臨很多體制性、政策性障礙，各級政府和社會各界要因勢利導(dǎo)，積極推動其規(guī)劃和建設(shè)，使城市集群更好地促進區(qū)域經(jīng)濟增長和發(fā)展。

（作者系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院教授，上海全球城市研究院特聘研究員）