每經(jīng)記者 楊棄非    每經(jīng)編輯 劉艷美

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“大城市”，是普通人的向往，也是城市的追求。

但很少有人能真正說清：什么是大城市？全國有多少個(gè)大城市？它們是如何分布的？過去，要知道這些問題的答案，主要靠每個(gè)城市自己公布。城市統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不一，也存在不少爭議。

不久前，國務(wù)院第七次全國人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編制的《2020中國人口普查分縣資料》（下稱《分縣資料》），公布了全國縣級單位的人口數(shù)據(jù)，683個(gè)城市（包括直轄市、計(jì)劃單列市、省會城市、普通地級市及縣級市）的城區(qū)人口數(shù)據(jù)也對外公開。翻閱歷次人口普查分縣資料，這是首次將城區(qū)人口數(shù)據(jù)納入其中。

城區(qū)人口是衡量大城市的關(guān)鍵指標(biāo)。根據(jù)2014年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》（下稱《通知》）：

城區(qū)是指在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實(shí)際建設(shè)連接到的居民委員會所轄區(qū)域和其他區(qū)域。根據(jù)城區(qū)常住人口數(shù)量，將城市分為五類七檔：城區(qū)常住人口1000萬以上城市為超大城市，500萬～1000萬為特大城市，而300萬～500萬的I型大城市和100萬～300萬的II型大城市并稱為大城市。

根據(jù)《分縣資料》，全國共有105個(gè)大城市，包括7個(gè)超大城市、14個(gè)特大城市、14個(gè)Ⅰ型大城市以及70個(gè)Ⅱ型大城市。從省份來看，除西藏外，30個(gè)省份均有大城市分布，數(shù)量基本呈從東部沿海到西部內(nèi)陸遞減趨勢。其中，江蘇、山東和廣東位列前三。較為特別的是，昆山、慈溪、義烏、晉江四個(gè)縣級市“打敗”全國大部分地級市，躋身大城市行列。

數(shù)據(jù)來源：《2020中國人口普查分縣資料》

而從這些大城市出發(fā)，此次公布的城區(qū)人口數(shù)據(jù)，還有更多信息值得進(jìn)一步挖掘。

大城市≠人口大市

事實(shí)上，使用城區(qū)常住人口指標(biāo)來衡量城市規(guī)模，尚不足十年。

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在2014年上述《通知》出臺前，我國一般根據(jù)1989年出臺的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》確定城市劃分標(biāo)準(zhǔn)——按照“市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口”指標(biāo)，城市以50萬和20萬為界，被劃分為大、中等、小城市三類。

以“城區(qū)人口”替代“市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口”，學(xué)界曾提出兩方面意義。

一來，外出務(wù)工人群規(guī)模不斷擴(kuò)大，已經(jīng)使城市人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。中國城市規(guī)劃學(xué)會常務(wù)副理事長兼秘書長石楠曾分析指出，沿海城市的農(nóng)業(yè)人口、非戶籍人口占比很大，以常住人口界定，能更真實(shí)反應(yīng)城市人口聚集情況。

二來，從公共服務(wù)資源分布來看，城區(qū)仍然是絕對“主陣地”。因此，有專家指出，“以城區(qū)常住人口統(tǒng)計(jì)，對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會管理等公共服務(wù)都有積極意義”。

去年，有機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，即便是北京、上海等已具備輻射效應(yīng)的發(fā)達(dá)城市，優(yōu)質(zhì)公共資源仍集中于中心城區(qū)，客觀導(dǎo)致中心城區(qū)的有限空間內(nèi)鎖定了更為優(yōu)質(zhì)的公共資源價(jià)值，推動人口向中心城區(qū)聚集。反過來說，現(xiàn)有城市發(fā)展階段下，城區(qū)人口規(guī)模越大，也意味著城市集聚資源要素和輻射周邊能力越強(qiáng)。

從這個(gè)角度來看，以城區(qū)人口來衡量的大城市，并不只是“人口大市”這么簡單。

仔細(xì)對比，西部的新疆、青海、寧夏、甘肅和海南五省份省會城市均為大城市，但其常住人口并未進(jìn)入前105名；相反，中部的河南、江西、湖南、安徽四省則有人口大市并非“大城市”，導(dǎo)致其“大城市”數(shù)量不及人口大市數(shù)量。

湖北統(tǒng)計(jì)局原副局長、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授葉青分析指出，在近年來“強(qiáng)省會”發(fā)展趨勢下，過去發(fā)展較為落后的西北地區(qū)，省會率先崛起。由于距離沿海發(fā)達(dá)城市較遠(yuǎn)，省內(nèi)其他城市人口外流時(shí)優(yōu)先就近選擇省內(nèi)大城市或省會城市，而作為外來務(wù)工人員，他們通常更傾向于向城區(qū)聚集，以尋找更好的工作崗位。

與此相比，中部城市分散在非城區(qū)的人口占比相對更高。一個(gè)有代表性的例子是河南南陽，雖然常住人口接近千萬級，但城區(qū)人口僅84.97萬，尚未邁過大城市門檻。

外來人口推動城區(qū)“繁榮”

若計(jì)算大城市城區(qū)人口占全市常住人口比例，省會城市、計(jì)劃單列市和直轄市“領(lǐng)頭”，而普通地級市普遍靠后。比值較高的省會城市中，既有烏魯木齊、西安、海口等西部省會，也有南京、廣州、杭州等東部發(fā)達(dá)地區(qū)省會。

此種趨勢下，廣東城市的表現(xiàn)十分特別。

在這一比例排名前20位大城市中，僅出現(xiàn)4個(gè)普通地級市，而3個(gè)來自廣東。其中，東莞、佛山分別以城區(qū)人口占比91.3%和89.9%位于第3和第4位，珠海該比例也達(dá)到77.8%。

一種解釋是，三個(gè)城市均為外來人口大市。與省會城市類似的是，大量外來務(wù)工人員聚集在珠三角城市，并帶動當(dāng)?shù)爻菂^(qū)迅速發(fā)展。體現(xiàn)在數(shù)據(jù)上，東莞2020年戶籍人口僅263.88萬人，外來人口占常住人口比重高達(dá)74.8%。2020年，佛山和珠海該指標(biāo)分別為50.2%和42.9%。

不過，在長三角地區(qū)，卻出現(xiàn)一些不同的趨勢。

比如，在南通772.66萬人口中，城區(qū)人口占比僅20%左右。寧波雖為計(jì)劃單列市，但僅不到四成常住人口居住在城區(qū)，占比低于絕大部分省會城市和計(jì)劃單列市。

據(jù)葉青分析，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)的長三角地區(qū)，許多年輕人并不愿離開其生活的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)的教育等公共服務(wù)資源也使其不必“扎堆”城區(qū)。而生活在當(dāng)?shù)爻菂^(qū)的，不少并非土生土長的當(dāng)?shù)厝恕?/p>

對于不少仍將重心放在城區(qū)的城市來說，“外地人經(jīng)濟(jì)”也為當(dāng)?shù)匕l(fā)展提供重要基礎(chǔ)。

一個(gè)例子體現(xiàn)在基建升級上。比如，對于期望修建地鐵的城市，根據(jù)2018年出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》，“市區(qū)人口在300萬以上”為硬性指標(biāo)之一；再比如，根據(jù)最新政策，城區(qū)人口300萬以下的城市將不得修建250米以上建筑。

四大縣級市突圍

另一個(gè)令人關(guān)心的問題是，誰將成為下一個(gè)超大、特大城市？此次發(fā)布的數(shù)據(jù)，也提供了更為準(zhǔn)確的參考。

從特大城市現(xiàn)有名單來看，排名靠前的武漢、東莞和西安三市均提出沖擊超大城市的目標(biāo)。但比較城區(qū)人口占比，武漢和西安均有20%左右的“挖潛”空間，除自然增長外，能夠進(jìn)一步通過從市內(nèi)、外兩方面推動人口流入城區(qū)；而東莞“天花板”更為明顯，需要花更大力氣從外地引人。

而對于I型大城市，距離升格超大城市最近的分別為南寧、石家莊、廈門和太原。其中，廈門外來人口占比超過40%，而南寧、太原均不足10%。

值得注意的是，2020年，共有四個(gè)縣級市成功“闖入”大城市行列，分別為江蘇昆山，浙江義烏、慈溪，以及福建晉江。其均為II型大城市，城區(qū)人口最高的為昆山，城區(qū)人口規(guī)模超過代管晉江的泉州和代管義烏的金華兩市。

四個(gè)縣級市有諸多共性。它們均位于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，在賽迪顧問發(fā)布的2022百強(qiáng)縣報(bào)告中，均排名前列。

2022賽迪百強(qiáng)縣

從發(fā)展動力看，它們特色產(chǎn)業(yè)均十分突出，比如義烏的小商品貿(mào)易、晉江的鞋服。就在不久前，慈溪因向歐洲大量出口取暖器登上“熱搜”——數(shù)據(jù)顯示，慈溪共有100多家取暖器生產(chǎn)企業(yè)，出口量占全國30%。

此外，其所屬地級市，城區(qū)人口占比均不高，屬于“小馬拉大車”的城市類型。

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當(dāng)下，還有更多縣域迎來突圍的可能。

5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，提出2025年發(fā)展目標(biāo)為，“以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進(jìn)展”，其中，“一批具有良好區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、集聚人口經(jīng)濟(jì)條件較好的縣城建設(shè)取得明顯成效，公共資源配置與常住人口規(guī)模基本匹配”。

一般來說，“縣城”指的是縣級行政單元政府所在的城區(qū)，即縣級政府駐地鎮(zhèn)或街道。

對于縣城人口發(fā)展，一方面將“融入鄰近大城市建設(shè)發(fā)展，主動承接人口”，同時(shí)“更多吸納縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”。

隨著縣城的發(fā)展，人口流入也將是大勢所趨。中規(guī)院院長王凱曾提到日本的情況——通過縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及公共服務(wù)水平、交通條件提升，縣城與城市已出現(xiàn)了資源和人口的雙向流動。