每經(jīng)記者 張蕊    每經(jīng)編輯 陳星    

養(yǎng)老是事關(guān)每個(gè)人的大問(wèn)題。

截至2022年底，全國(guó)60歲及以上人口約2.8億，占全國(guó)人口的19.8%，預(yù)計(jì)到2035年將增至4.2億，占比將超過(guò)30%。

日前，十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定。方案明確，完善老齡工作體制。實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)，將國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)的組織擬訂并協(xié)調(diào)落實(shí)應(yīng)對(duì)人口老齡化政策措施、承擔(dān)全國(guó)老齡工作委員會(huì)的具體工作等職責(zé)劃入民政部。全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室改設(shè)在民政部，強(qiáng)化其綜合協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)、組織推進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展職責(zé)。

這次改革主要是出于什么考慮？對(duì)老齡事業(yè)的發(fā)展會(huì)有哪些影響？應(yīng)當(dāng)如何積極應(yīng)對(duì)人口老齡化？全國(guó)兩會(huì)召開(kāi)期間，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)NBD）記者就這些問(wèn)題專(zhuān)訪了全國(guó)人大代表、民盟中央副主席、中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成。

鄭功成說(shuō)，老齡化并不可怕，可怕的是消極的老齡化、不健康的老齡化、無(wú)準(zhǔn)備的老齡化。我國(guó)需要樹(shù)立積極老齡化、有為老齡化的發(fā)展理念。

對(duì)于新一輪機(jī)構(gòu)改革將老齡委相關(guān)工作重新劃歸民政部，鄭功成表示，讓民政部統(tǒng)管老齡事業(yè)不僅是傳統(tǒng)，而且具有明顯的優(yōu)勢(shì)。但他強(qiáng)調(diào)，不能將這次機(jī)構(gòu)改革簡(jiǎn)單地看成是歷史的回歸，而應(yīng)當(dāng)看成是面向未來(lái)的改革創(chuàng)新。

圖片來(lái)源：受訪者供圖

通過(guò)提高老年人的年齡門(mén)檻來(lái)改善社會(huì)氛圍

NBD：黨的二十大報(bào)告中提出，實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。您如何理解“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”？

鄭功成：目前，社會(huì)普遍存在養(yǎng)老焦慮癥，這與人們對(duì)老齡化的全面認(rèn)識(shí)不足有關(guān)，而動(dòng)輒以60歲以上人口占總?cè)丝谥然蛘咭云浣^對(duì)數(shù)規(guī)模發(fā)展態(tài)勢(shì)來(lái)描繪老齡社會(huì)并將老年人視為社會(huì)負(fù)擔(dān)的思維定式，是導(dǎo)致養(yǎng)老恐慌的重要原因。

事實(shí)上，老齡化并不可怕，可怕的是消極的老齡化、不健康的老齡化、無(wú)準(zhǔn)備的老齡化。因此，我國(guó)需要樹(shù)立積極老齡化、有為老齡化的發(fā)展理念，并將這種理念融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策之中。

這種理念的內(nèi)涵至少包括四點(diǎn)：一是通過(guò)提高老年人的年齡門(mén)檻來(lái)改善社會(huì)氛圍。我國(guó)人均預(yù)期壽命已超78歲，達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平，也應(yīng)以發(fā)達(dá)國(guó)家普遍奉行的65歲為標(biāo)準(zhǔn)，讓躋身老人的年齡門(mén)檻隨著壽命延長(zhǎng)而提升不僅是長(zhǎng)壽社會(huì)調(diào)整人生周期的內(nèi)在要求，更有助于逐漸改變公眾心理與社會(huì)氛圍。

二是將老年人依然視為社會(huì)建設(shè)者。事實(shí)上，老年人也是重要的人力資源，低齡、健康老年人都在勞動(dòng)之中，國(guó)家在保障老有所養(yǎng)的同時(shí)，還要助力實(shí)現(xiàn)老有所為。

三是推進(jìn)健康老齡化至關(guān)重要。應(yīng)當(dāng)促使人人健身，努力做到身心健康，將我國(guó)老年人的健康余命提高到發(fā)達(dá)國(guó)家的水準(zhǔn)。

四是將老年人的社會(huì)參與融入養(yǎng)老保障體系之中，暢通參與途徑，倡導(dǎo)以老助老。

讓民政部統(tǒng)管老齡事業(yè)具有明顯優(yōu)勢(shì)

NBD：新一輪的機(jī)構(gòu)改革將老齡相關(guān)工作又劃入了民政部，您認(rèn)為這主要是出于什么考慮？對(duì)老齡事業(yè)的發(fā)展會(huì)有哪些影響？

鄭功成：這當(dāng)然是為了使老齡工作能更好地、有效地統(tǒng)籌推進(jìn)。因?yàn)樾l(wèi)健委只管醫(yī)療服務(wù)與健康，這只是一個(gè)方面，而老齡工作及其應(yīng)對(duì)卻是綜合的，涵蓋了方方面面。

民政部專(zhuān)設(shè)養(yǎng)老服務(wù)司，負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)保障；其又負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)與基層治理，這與老年人最近；還負(fù)責(zé)社會(huì)組織與慈善事業(yè)，這是支撐老齡事業(yè)的重要社會(huì)力量，因此，讓民政部統(tǒng)管老齡事業(yè)不僅是傳統(tǒng)，而且具有明顯的優(yōu)勢(shì)。

需要指出的是，不能將這次機(jī)構(gòu)改革簡(jiǎn)單地看成是歷史的回歸，而應(yīng)當(dāng)看成是面向未來(lái)的改革創(chuàng)新，它必須進(jìn)一步提升國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略的決策層級(jí)，如在黨中央設(shè)立相應(yīng)的決策機(jī)構(gòu)，必須進(jìn)一步強(qiáng)化民政部的統(tǒng)籌規(guī)劃功能并賦予充分的權(quán)力與責(zé)任，必須能夠進(jìn)一步強(qiáng)化相關(guān)部門(mén)之間的有效協(xié)同，因?yàn)閮H靠民政部門(mén)是很難推動(dòng)整個(gè)老齡工作的。

目前，涉老部門(mén)包括民政部、人社部、衛(wèi)健委、醫(yī)保局以及負(fù)責(zé)老干部的組織部門(mén)、負(fù)責(zé)老軍人與優(yōu)撫對(duì)象的退役軍人事務(wù)部門(mén)等，這些部門(mén)必須高效協(xié)同，才能使積極應(yīng)對(duì)老齡化的國(guó)家戰(zhàn)略順利實(shí)施，這是值得全國(guó)所有老年人都期待的。

明確三個(gè)層次養(yǎng)老金制度的保障功能

NBD：黨的二十大報(bào)告提出，完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。對(duì)此您有哪些建議？

鄭功成：構(gòu)建多層次養(yǎng)老金制度體系是應(yīng)對(duì)人口老齡化與滿(mǎn)足不同層次群體需求的內(nèi)在要求，也是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的既定目標(biāo)。過(guò)去20年間，在多層次養(yǎng)老金體系建設(shè)方面取得了一定成效，體系輪廓已經(jīng)呈現(xiàn)，但總體上仍然十分滯后，這種局面必須盡快改變。

2021年末我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)存近5.26萬(wàn)億元 數(shù)據(jù)來(lái)源：同花順iFinD

對(duì)于構(gòu)建層次結(jié)構(gòu)清晰、保障功能明確、未來(lái)預(yù)期穩(wěn)定的多層次養(yǎng)老金制度體系，理性的思路如下：

首先，明確三個(gè)層次養(yǎng)老金制度的保障功能。其中，法定的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為政府主導(dǎo)的公共養(yǎng)老金制度，應(yīng)負(fù)責(zé)解決老年人的基本生活經(jīng)濟(jì)來(lái)源，依法強(qiáng)制實(shí)施并覆蓋全民，采取現(xiàn)收現(xiàn)付的財(cái)務(wù)機(jī)制，所有老年人均應(yīng)相對(duì)均衡地享有水平適度的法定養(yǎng)老金。

企業(yè)或職業(yè)年金是用人單位主導(dǎo)、政府支持的政策性養(yǎng)老金，它通過(guò)減免用人單位和參保人稅收等措施，為老年人提供適度普惠的補(bǔ)充養(yǎng)老金，其采取完全積累即個(gè)人賬戶(hù)式的財(cái)務(wù)機(jī)制。

個(gè)人養(yǎng)老金或商業(yè)性養(yǎng)老金由市場(chǎng)主導(dǎo)并遵循市場(chǎng)交易法則，政府可以給予適當(dāng)?shù)闹С?，奉?ldquo;不保不得、少保少得、多保多得”原則，以滿(mǎn)足較高收入者提升年老后物質(zhì)生活水準(zhǔn)的需要，同時(shí)兼具其他風(fēng)險(xiǎn)保障功能。有鑒于此，在促使法定養(yǎng)老保險(xiǎn)優(yōu)化并定型后，政策重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是支持企業(yè)年金朝著覆蓋大多數(shù)勞動(dòng)者的方向發(fā)展。

其次，統(tǒng)籌規(guī)劃養(yǎng)老金體系的總體水平與不同層次的基本水準(zhǔn)。其中：法定養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)切實(shí)貫徹?；尽⒋俟皆瓌t，根據(jù)個(gè)人適度水準(zhǔn)的基本生活需要，其替代率以40%左右為宜；企業(yè)年金或職業(yè)年金的替代率可確定為30%左右；第一、二層次相加即能夠確保老年人過(guò)上較為體面的晚年生活。

商業(yè)性養(yǎng)老金則宜完全憑個(gè)人能力與需要自愿參加，政策上無(wú)法預(yù)設(shè)替代率目標(biāo)，但可以引導(dǎo)人們據(jù)需參保，并給予適度的政策支持；多層次養(yǎng)老金體系的建設(shè)與發(fā)展，應(yīng)根據(jù)這樣的結(jié)構(gòu)與不同的替代率來(lái)謀劃并逐步推進(jìn)。

再次，大力發(fā)展企業(yè)年金并促使其朝著適度普惠的方向發(fā)展。為此，需要采取如下舉措：一是繼續(xù)降低法定養(yǎng)老金的繳費(fèi)率和替代率，為企業(yè)年金發(fā)展留出空間，同時(shí)使用人單位與參保者個(gè)人有足夠的能力參與企業(yè)年金。

二是將大多數(shù)勞動(dòng)者能夠擁有企業(yè)年金作為政策目標(biāo)。以2013年德國(guó)企業(yè)年金覆蓋率達(dá)56.4%、美國(guó)為41.6%為參照，社會(huì)主義中國(guó)的企業(yè)年金覆蓋率可設(shè)定為不低于60%，政策重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是促使企業(yè)年金從正規(guī)就業(yè)者向非正規(guī)就業(yè)者擴(kuò)展、從國(guó)有企業(yè)向民營(yíng)企業(yè)擴(kuò)展、從報(bào)酬較高的勞動(dòng)者向報(bào)酬偏低的勞動(dòng)者擴(kuò)展，政府財(cái)政應(yīng)當(dāng)為低收入群體提供參加企業(yè)年金的適當(dāng)補(bǔ)貼，并適用于靈活就業(yè)人群中的低收入者與農(nóng)民。

三是增加市場(chǎng)主體，鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)第二、三層次養(yǎng)老金健康發(fā)展。包括增加壽險(xiǎn)公司和專(zhuān)業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)公司，鼓勵(lì)基金公司與其他金融機(jī)構(gòu)舉辦企業(yè)年金，鼓勵(lì)大企業(yè)自主舉辦企業(yè)年金，支持小微企業(yè)集合舉辦企業(yè)年金，并據(jù)此提供精準(zhǔn)的政策支持。

最后，鼓勵(lì)發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金和商業(yè)性養(yǎng)老金，引導(dǎo)中高收入群體特別是高收入群體通過(guò)市場(chǎng)獲得更高、更全面的養(yǎng)老保障。為此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步開(kāi)放保險(xiǎn)市場(chǎng)，督促保險(xiǎn)公司提高養(yǎng)老金產(chǎn)品開(kāi)發(fā)能力并依靠服務(wù)質(zhì)量贏得保險(xiǎn)客戶(hù)，在政策方面的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從偏重稅收優(yōu)惠轉(zhuǎn)向放開(kāi)投資管制，讓市場(chǎng)主體主要通過(guò)投資收益而非保費(fèi)收入來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的利潤(rùn)目標(biāo)。當(dāng)前需要及時(shí)總結(jié)延稅型商業(yè)性養(yǎng)老金的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在鼓勵(lì)商業(yè)性養(yǎng)老金發(fā)展的同時(shí)避免形成強(qiáng)者通吃、弱者失助的局面。

至2022年三季度末全國(guó)企業(yè)年金積累基金近2.8萬(wàn)億元 數(shù)據(jù)來(lái)源：同花順iFinD

建議通過(guò)多方籌資提升養(yǎng)老護(hù)理人員待遇

NBD：今年全國(guó)兩會(huì)期間，您主要關(guān)注哪方面的議題？帶來(lái)了哪些建議或議案？

鄭功成：今年提出了一個(gè)關(guān)于加快制定養(yǎng)老服務(wù)法的議案，同時(shí)提交了關(guān)于多方籌資提升養(yǎng)老護(hù)理人員待遇的建議案。

人口老齡化是我國(guó)進(jìn)入本世紀(jì)后的基本國(guó)情，并不可逆轉(zhuǎn)地向深度老齡化邁進(jìn)，而發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化少子化國(guó)家戰(zhàn)略的關(guān)鍵性制度安排，也是保障老年人權(quán)益的重要支柱和民生經(jīng)濟(jì)的重要增長(zhǎng)極。在人口老齡化形勢(shì)日益嚴(yán)峻的背景下，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)以滿(mǎn)足老年人的需要已經(jīng)從家之大事上升為國(guó)之大事。

然而，我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展情況并不理想，服務(wù)供給總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、服務(wù)質(zhì)量不高以及居家老人的需求無(wú)法得到滿(mǎn)足、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)艱難、專(zhuān)業(yè)護(hù)理隊(duì)伍建設(shè)嚴(yán)重滯后等是現(xiàn)實(shí)寫(xiě)照。

特別是失能老年人、空巢高齡老年人因養(yǎng)老服務(wù)供給不足或質(zhì)量不高而陷入困境者不斷增長(zhǎng)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)陷入經(jīng)營(yíng)困境者亦不少，一些地區(qū)已出現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)倒閉現(xiàn)象。造成上述現(xiàn)象的原因是多方面的，但國(guó)家層級(jí)法制缺失至關(guān)重要。因此，加快制定養(yǎng)老服務(wù)法十分必要。

具體來(lái)說(shuō)，首先，人口老齡化進(jìn)程加快，養(yǎng)老服務(wù)需求日益高漲。截至2021年底，我國(guó)65歲及以上老年人占總?cè)丝谥冗_(dá)14.2%，較2000年的7%翻了一番，標(biāo)志著從輕度老齡社會(huì)進(jìn)入了中度老齡社會(huì)，而家庭養(yǎng)老服務(wù)功能普遍弱化。我國(guó)家庭戶(hù)均人數(shù)已由2000年的3.44下降為2020年的2.62，老年人口獨(dú)居、空巢比例明顯提升，對(duì)社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)需求持續(xù)高漲，這使得解決老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題成為緊迫需要。

其次，養(yǎng)老服務(wù)行為需要規(guī)范，養(yǎng)老服務(wù)權(quán)益需要維護(hù)，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題需要通過(guò)制度安排加以解決。現(xiàn)行政策以?xún)?yōu)先保障特殊困難老年人（主要是原農(nóng)村五保戶(hù)和城鎮(zhèn)孤寡老年人）的服務(wù)需求來(lái)體現(xiàn)政府“?；?rdquo;的底線(xiàn)責(zé)任，各省市養(yǎng)老服務(wù)條例也均遵循了?；镜脑瓌t，但老年人權(quán)益保障法中的賦權(quán)模糊，如“特困”“優(yōu)先保障” 等欠缺具體解釋?zhuān)夏耆嗽谑裁礂l件下可經(jīng)過(guò)什么程序得到什么養(yǎng)老服務(wù)無(wú)法可依。

同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的權(quán)益亦不明確。養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管主體責(zé)任混亂，條塊分割的制度性障礙亟待破除，部際協(xié)調(diào)機(jī)制亟待優(yōu)化。此外，非明確量化的要求在執(zhí)行中會(huì)大打折扣，易產(chǎn)生尋租行為，執(zhí)行力度弱也減緩了養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的進(jìn)程。因此，養(yǎng)老服務(wù)行為及其監(jiān)管體系等亟待法律規(guī)范。

三是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的短板要依法補(bǔ)齊。根據(jù)七普數(shù)據(jù)，人口老齡化城鄉(xiāng)倒置現(xiàn)象進(jìn)一步加劇，農(nóng)村人口老齡化高達(dá)23.81%，遠(yuǎn)高于城市的15.82%。農(nóng)村養(yǎng)老面臨著年輕勞動(dòng)力外流、空巢獨(dú)居老人沒(méi)有養(yǎng)老服務(wù)的困境，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的人力短缺更成重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

養(yǎng)老服務(wù)立法滯后也導(dǎo)致了一系列不良效應(yīng)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)的主要表現(xiàn)有：國(guó)家層級(jí)缺乏統(tǒng)一的法制規(guī)范，各地自行其是，使制度安排的統(tǒng)一性與公平性受到損害；養(yǎng)老主體責(zé)任邊界不清晰，責(zé)任失衡；市場(chǎng)主體進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)難，發(fā)展好更難；養(yǎng)老服務(wù)人才缺乏、隊(duì)伍不穩(wěn)，資格認(rèn)證混亂。

因此，加快我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)立法勢(shì)在必行。

近年來(lái)我國(guó)老齡化程度日漸加深 圖片來(lái)源：新華社記者 唐奕 攝

在強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老服務(wù)立法至關(guān)重要的同時(shí)，我認(rèn)為當(dāng)前的關(guān)鍵性問(wèn)題是養(yǎng)老護(hù)理人員極度短缺。我到某省調(diào)研發(fā)現(xiàn)，平均一個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還沒(méi)有一個(gè)有護(hù)理資格證書(shū)的護(hù)理員，各地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都反映很難招聘到合格人員，隊(duì)伍不穩(wěn)定，主要原因是待遇很低。在中西部地區(qū)的養(yǎng)老護(hù)理人員每個(gè)月甚至只有一千元左右，而他們做的是代替子女盡孝的事情，特別是為失能老人服務(wù)的護(hù)理人員更是如此。

在待遇極低的條件下，沒(méi)有年輕人愿意干，而中年或低齡老年人參與又大多缺乏專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練，致使養(yǎng)老服務(wù)整體上質(zhì)量不高，公信力不足，老年人與其家屬往往不放心，結(jié)果是絕大多數(shù)失能老年人、高齡空巢老年人居家陷入困境或者給家屬帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)。

因此，我這次建議國(guó)家能夠重視養(yǎng)老護(hù)理人員的待遇問(wèn)題，通過(guò)增加財(cái)政投入、利用彩票公益金投入、向社會(huì)籌資以及推廣公建民營(yíng)模式以減輕養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投資者的成本開(kāi)支等，促使護(hù)理人員待遇有較大幅度的提升，進(jìn)而形成服務(wù)質(zhì)量提升、老年人及家屬放心消費(fèi)，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)規(guī)模持續(xù)壯大，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠改變經(jīng)營(yíng)績(jī)效，真正形成既能滿(mǎn)足老年人需要又能夠讓養(yǎng)老服務(wù)業(yè)經(jīng)營(yíng)者有穩(wěn)定收益的良性格局。

封面圖片來(lái)源：受訪者供圖