每經(jīng)記者 程曉玲    每經(jīng)編輯 劉艷美

北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部副部長、教授潘峰華 圖片來源：主辦方提供

從全球來看，金融動機、金融市場、金融精英和金融機構(gòu)等在經(jīng)濟運行中扮演著越來越重要的角色，這也被稱為金融化現(xiàn)象。

在北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部副部長、教授潘峰華看來，金融化現(xiàn)象具有多尺度性（個體-企業(yè)-城市-國家-全球），其中城市與區(qū)域發(fā)展的金融化成為地理和城市研究的焦點。

“這其中非常重要的社會背景，是城市的建成環(huán)境，包括住房、基礎(chǔ)設(shè)施、土地等都成為資本逐利非常重要的領(lǐng)域。”潘峰華指出。

5月20日，潘峰華在中國城市百人論壇2023年會暨青年論壇上作《中國城市與區(qū)域發(fā)展的金融化轉(zhuǎn)向-機遇和挑戰(zhàn)》主題演講。他通過實踐例證分析指出，金融行業(yè)持續(xù)改革和開放，提供了更豐富的金融產(chǎn)品和更多的融資渠道，為地方政府解決城市發(fā)展的問題提供更多可能，比如城市更新引入政府和社會資本合作的PPP模式、公共住房領(lǐng)域的不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）等。

不過，在此過程中也出現(xiàn)了很多問題。比如，城投債曾帶來地方政府的債務(wù)危機，一些政府引導(dǎo)基金也出現(xiàn)盲目設(shè)立和投資效率不高等現(xiàn)象，值得關(guān)注。

金融化轉(zhuǎn)向

“金融化核心的定義，簡單來理解就是整個社會中金融的重要性越來越強。”潘峰華解釋稱，城市與區(qū)域發(fā)展的金融化，則是指地方政府越來越多地依賴金融資本市場，采用各種金融工具和手段為城市和區(qū)域發(fā)展融資，以實現(xiàn)城市和區(qū)域發(fā)展目標。

為什么說這一現(xiàn)象在中國變得越來越重要？

在潘峰華看來，一個非常重要的背景是，隨著金融業(yè)持續(xù)改革開放，中國多層次資本市場的建立，尤其是股票和債券市場，為政府融資帶來了一些機會。

其次，資本市場持續(xù)開放，我國的企業(yè)、政府、各類型的機構(gòu)在境外進行融資的渠道也變得更加多元。再加上風險投資和股權(quán)投資市場的發(fā)展和開放，這些都為中國城市和區(qū)域發(fā)展的金融化提供了基本的條件。

潘峰華舉例表示，這種金融化轉(zhuǎn)向首先表現(xiàn)在地方政府設(shè)立的金融類機構(gòu)。

“我們地方政府在過去二十多年間，在機構(gòu)設(shè)置上出現(xiàn)越來越多金融類機構(gòu)，其名稱包括金融辦、金融服務(wù)辦、金融局等。”潘峰華指出，從實踐層面看，在2002年上海成立全國首個金融服務(wù)辦公室后，大量城市也跟進設(shè)立，其職責主要是促進本地企業(yè)上市。

據(jù)此，潘峰華研究發(fā)現(xiàn)，地方政府是不是能夠很好地和資本市場鏈接，對區(qū)域發(fā)展會產(chǎn)生重要影響，某種意義上也重塑了中國經(jīng)濟地理格局。

其次是設(shè)立城投公司，也就是地方政府投融資平臺，通過發(fā)行城投債獲得的資金用于城市開發(fā)，建設(shè)各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。

“發(fā)行城投債客觀上加速了中國的城市化進程。”潘峰華指出，“當然，其帶來的嚴重問題是地方政府債務(wù)危機，目前已經(jīng)被禁止。”

第三類金融化實踐是政府引導(dǎo)基金。潘峰華表示，政府引導(dǎo)基金是多目的的，包括融資、投資、招商引資等，利用股權(quán)投資或風險投資等金融工具來幫助地方實現(xiàn)發(fā)展。

“近幾年，合肥因為京東方、蔚來汽車等成功案例，被稱為‘全國最厲害的創(chuàng)投政府’。這也激發(fā)了各地設(shè)立政府引導(dǎo)基金的熱情。”潘峰華指出，眼下政府引導(dǎo)基金方興未艾，但也出現(xiàn)了很多問題，包括一些地方政府非理性設(shè)立，以及很多動輒幾百億的政府引導(dǎo)基金，但其投資效率并不高，“很多資金存在賬上投不出去”。

機遇與挑戰(zhàn)

潘峰華分析指出，中國城市與區(qū)域發(fā)展的金融化轉(zhuǎn)向，為地方政府提供了更多金融產(chǎn)品和融資渠道，讓解決城市和區(qū)域發(fā)展的問題有了更多可能。但同時也帶來不少挑戰(zhàn)。

比如，“很多時候我們看到地方政府成立政府引導(dǎo)基金，一定程度上是既當‘運動員’、又當‘裁判員’”，在這個過程中，怎么處理好和（金融）市場的關(guān)系？

再比如，如何吸引和用好優(yōu)秀的金融人才來服務(wù)地方發(fā)展？

此外，在地方政府之間的競爭和學(xué)習(xí)過程中，出現(xiàn)一些非理性學(xué)習(xí)和過度競爭現(xiàn)象，從而造成風險和浪費，包括城投債、政府引導(dǎo)基金投資效率不高等。如何避免這些問題？

潘峰華告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，西方相關(guān)研究表明，城市與區(qū)域發(fā)展的金融化可能導(dǎo)致地方政府決策逐步受制于資本市場。

“簡而言之，西方的地方政府過于依賴資本市場來提供公共品或準公共品（如公共住房），地方政府在決策時被迫接受資本市場的邏輯（如不斷提高的投資回報率預(yù)期），從而減少了政府在維持社會公平正義的能力以及對弱勢群體的關(guān)懷責任。”潘峰華提醒，目前這種現(xiàn)象在西方依然在持續(xù)，甚至加劇，應(yīng)警惕在中國出現(xiàn)這樣的后果。

“隨著我國地方政府日益注重利用金融資本市場來實現(xiàn)城市與區(qū)域的發(fā)展目標，中央政府既需要鼓勵地方政府和金融市場的創(chuàng)新，但同時也要加強有效監(jiān)管，防止產(chǎn)生重大金融風險。”潘峰華說。