每經(jīng)記者 淡忠奎    每經(jīng)編輯 劉艷美

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“國(guó)家推進(jìn)市民化的基本思路是戶籍制度改革和常住人口城鎮(zhèn)化率兩輪驅(qū)動(dòng)，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口鎮(zhèn)化率的差距。從提出‘新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化’已經(jīng)接近10年，我國(guó)兩率差距不僅沒(méi)有明顯縮小，反而呈現(xiàn)出擴(kuò)大的趨勢(shì)。我國(guó)市民化的難點(diǎn)到底在哪里？要不要改變思路？要不要?jiǎng)?chuàng)新考核辦法？”

5月20日，在中國(guó)城市百人論壇2023年會(huì)暨青年論壇上，中國(guó)人民大學(xué)教授、首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任葉裕民作了題為《我國(guó)市民化的難點(diǎn)與突破口》的主題演講，談及市民化最大的難點(diǎn)及考核機(jī)制的創(chuàng)新。

“所謂市民化，其實(shí)是一個(gè)讓流動(dòng)人口享受城市服務(wù)，并且在這成長(zhǎng)融入城市的一個(gè)過(guò)程。從國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展而言，是人力資本積累的過(guò)程；從共同富裕的角度來(lái)說(shuō)，也是他融入城市、享受城市發(fā)展成果。”她在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者專訪時(shí)指出，實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的基礎(chǔ)就是基本公共服務(wù)均等化。

在她看來(lái)，我國(guó)市民化的基本思路是可行的，但是重點(diǎn)不夠明確，需要?jiǎng)?chuàng)新考核辦法，找到新的抓手，“比如，可支付健康住房覆蓋率和流動(dòng)人口與子女在一起指數(shù)可以替代兩個(gè)一致（常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率）指標(biāo)，如果超過(guò)95%就很好，給一個(gè)公平的起點(diǎn)，真正享受城市權(quán)利。”

最大難點(diǎn)是“提供可支付健康住房”

“要明確市民化的本質(zhì)內(nèi)涵，是讓新市民享受到以基本公共服務(wù)為主的城市權(quán)利，實(shí)現(xiàn)同城同權(quán)，戶改只是手段。”葉裕民指出，從空間上看，超大城市是市民化的最大難點(diǎn)；從內(nèi)容上看，當(dāng)前用兩率差（常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率差值）作為市民化的抓手，沒(méi)有充分反映基本公共服務(wù)均等化對(duì)市民化的貢獻(xiàn)。

她進(jìn)一步指出，從“十五”時(shí)期以來(lái)我國(guó)已經(jīng)大幅度推動(dòng)基本公共服務(wù)覆蓋流動(dòng)人口，在公園、公共交通等很多領(lǐng)域都沒(méi)有障礙，但是很多超大、特大城市在一些排他性公共服務(wù)上并不能完全覆蓋。

比如，流動(dòng)人口子女入學(xué)率較低。根據(jù)教育部公開數(shù)據(jù)顯示，2020年，全國(guó)有流動(dòng)人口子女兒童2719萬(wàn)，真正進(jìn)入城市公辦學(xué)校的僅占41.7%，數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的孩子成為留守兒童，在青少年成長(zhǎng)期缺乏父母的保護(hù)和陪伴。

葉裕民根據(jù)多年對(duì)北京、廣州、常州、深圳等地新市民的數(shù)千份問(wèn)卷發(fā)現(xiàn)，新市民最需要的第一是子女入學(xué)，第二是健康住房，而子女教育問(wèn)題又要依附于住房問(wèn)題的解決，“正規(guī)社區(qū)都是多少常住人口配多少學(xué)位，但是城中村因?yàn)闄?quán)屬關(guān)系復(fù)雜，想要插進(jìn)大量的人口或?qū)W校難度非常大”。

據(jù)她透露，大概有20%的流動(dòng)人口通過(guò)自己的打拼逐漸走向可以購(gòu)買商品房的狀態(tài)，還有20%的人住在工廠、企業(yè)提供的集體宿舍，最后剩下60%的人依靠租賃住房，其中絕大多數(shù)只能租賃價(jià)格較低的城中村的非正規(guī)住房。

這也能夠從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中得到印證。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年，我國(guó)超大城市流動(dòng)人口60%住在城中村，其中住房貧困人口高達(dá)2800萬(wàn)。其中，七個(gè)超大城市住房貧困人口在87萬(wàn)到770萬(wàn)不等。這些流動(dòng)人口的聚集區(qū)主要在超大城市外圍形成的城中村，面積從幾百到上千平方公里不等，構(gòu)成超大城市的“新二元結(jié)構(gòu)”，成為超大城市治理的巨大難題。

“當(dāng)前，沒(méi)有一個(gè)城市有能力為如此巨大規(guī)模的住房貧困人口提供公共住房和集租房。”葉裕民表示，無(wú)論是從新市民需求來(lái)看，還是從國(guó)家現(xiàn)代化的需求來(lái)看，如何為新市民提供可支付健康住房也都成為市民化最大的難點(diǎn)。

把“住房”和“教育”作為新的考核指標(biāo)

下一步應(yīng)該如何進(jìn)一步提升可支付健康住房的覆蓋率？

“政府現(xiàn)在努力用公共住房和集租房給他們提供更多的可支付健康住房，‘兩條腿走路’。但是這個(gè)需求規(guī)模實(shí)在太大，短期內(nèi)很難替代城中村提供的大規(guī)模存量住房。”葉裕民告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，根據(jù)她的長(zhǎng)期跟蹤調(diào)研，一個(gè)可行的路徑是建構(gòu)城中村更新與新市民可支付健康住房的聯(lián)動(dòng)解決機(jī)制。

在過(guò)去城市發(fā)展向外延伸的過(guò)程中，通常會(huì)把周邊農(nóng)地征收過(guò)來(lái)，但是村莊居民的建設(shè)及居住用地并沒(méi)有及時(shí)征收，“這就造成了城市包圍著村莊向外拓展，從而形成一個(gè)個(gè)城中村。”葉裕民指出，與此同時(shí)很多外圍產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來(lái)，彼時(shí)規(guī)劃還沒(méi)有對(duì)城中村進(jìn)行限高、控制，所以居民就在宅基地上建了很多用于出租的房子。

這些房子客觀上是非正規(guī)房地產(chǎn)市場(chǎng)另一種供需平衡的空間載體，也為城市發(fā)展提供了歷史性的住房保障作用，“為流動(dòng)人口提供了一個(gè)和他們需求相匹配的棲息場(chǎng)所。”不過(guò)，它的問(wèn)題在于政府的基本公共服務(wù)沒(méi)有進(jìn)來(lái)，村莊又沒(méi)有太多能力提供公共服務(wù)，比如子女入學(xué)問(wèn)題，居住品質(zhì)很低。

“我們要尊重這樣一個(gè)歷史邏輯，歷史上城中村就是給流動(dòng)人口提供了可支付非健康住房，那么我們現(xiàn)在通過(guò)城中村更新能不能繼續(xù)為他們提供可支付健康住房？”葉裕民指出，應(yīng)該對(duì)城中村開展系統(tǒng)的包容性更新，充分利用補(bǔ)償給村民的合法住房面積，扣除其自住部分，將其出租部分規(guī)劃設(shè)計(jì)為新市民需求相匹配的可支付健康住房，即成套住房。

以廣州為例，根據(jù)她的測(cè)算，如果完成50%的城中村更新，廣州新市民套房覆蓋率即可達(dá)到97%到120%，基本實(shí)現(xiàn)新市民住有所居。比如，合法補(bǔ)償面積是280平方米，可以100平方米自住，剩下180平米設(shè)計(jì)為6套30平方米的健康住房用于出租，“改造以后就是正規(guī)社區(qū)，執(zhí)行市場(chǎng)租金，但因?yàn)楣┙o量大，租賃住房的供求關(guān)系持續(xù)得以改善，直至達(dá)成新的供需平衡，租賃住房?jī)r(jià)格回歸到均衡水平”。

在葉裕民看來(lái)，流動(dòng)人口有了正規(guī)住房，政府就可以根據(jù)社區(qū)常住人口配套基礎(chǔ)教育，這就解決了新市民最急難愁盼的教育和住房?jī)纱箅y題。“常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差值并不重要，重要的是基本公共服務(wù)的覆蓋率。”她表示，應(yīng)該進(jìn)一步用“可支付健康住房覆蓋率”和“新市民與子女‘在一起’指數(shù)”作為基本公共服務(wù)均等化新的考核指標(biāo)。