每經(jīng)記者 梁宏亮    每經(jīng)實(shí)習(xí)記者 溫雅蘭    每經(jīng)編輯 劉艷美

圖片來源：新華社

都市圈和城市群，是近年來熱度很高的話題。

人口和經(jīng)濟(jì)在近十年來不斷向中心城市集中，中國(guó)的“大城強(qiáng)城”們，在過去十年正變得更大更強(qiáng)。

轟轟烈烈的城市化進(jìn)程中，縣城是否應(yīng)該都發(fā)展成為“大城強(qiáng)城”？

新一輪區(qū)域發(fā)展進(jìn)程之下，縣城是否只能在夾縫中生存？

其實(shí)不是。

“當(dāng)我們認(rèn)清現(xiàn)實(shí)，轉(zhuǎn)變觀點(diǎn)后，縣城的發(fā)展將是一條康莊大道。”上海海事大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授李杰偉在“數(shù)據(jù)看城市格局暨《強(qiáng)城時(shí)代》（城市發(fā)展報(bào)告第1輯）新書發(fā)布會(huì)”上給出判斷。

根據(jù)李杰偉的統(tǒng)計(jì)，在1870個(gè)有數(shù)據(jù)的縣城里，有1196個(gè)縣城在2010至2020年間人口在減少。那么，對(duì)于這些人口流失的縣城來說，又有哪些不同的發(fā)展之道？

四類縣城：各有各的發(fā)展方向

2022年，《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》發(fā)布，第一次明確提出引導(dǎo)縣城分類發(fā)展的方向。

據(jù)李杰偉介紹，基于自然氣候、位置交通等因素造成的差異，縣城大致可以分為四類：大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、保障型縣城和人口流失縣城。

大城市周邊縣城，一般距離大城市比較近，融入都市圈比較容易，各種產(chǎn)業(yè)都能發(fā)展起來。例如昆山，電子制造業(yè)、旅游業(yè)、農(nóng)業(yè)都很發(fā)達(dá)。作為一個(gè)緊挨著都市圈的縣級(jí)市，昆山的GDP水平即使放到直轄市和地級(jí)市的排名中，也能位居上游。

“這類縣城放到國(guó)際上也好、放到中國(guó)也好，都已經(jīng)是妥妥的‘大城強(qiáng)城’了。它實(shí)際上是與大城市連片發(fā)展的，以都市圈的概念來看，這類縣城其實(shí)是都市圈的一部分。”李杰偉說。

專業(yè)功能縣城則走的是另一條道路。在這些縣城里產(chǎn)業(yè)相對(duì)而言比較“專”，由此形成發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)集群。其中最典型的是金華的三個(gè)縣——“小商品城”義烏、“影視城”東陽和以小五金聞名的永康。

“在這種縣城里，會(huì)經(jīng)常聽到這種話——這扇門，是我親戚家產(chǎn)的，那扇窗戶，是我朋友家產(chǎn)的。”李杰偉說，此類縣城即使沒有制造業(yè)的支撐，也能憑借特色農(nóng)業(yè)、木材加工、旅游等專業(yè)的產(chǎn)業(yè)集群，帶動(dòng)縣城發(fā)展，走向百?gòu)?qiáng)縣前列。

第三類縣城——保障型縣城，包括農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、生態(tài)功能縣城、資源型縣城和邊境縣城等。假如縣城在距離和產(chǎn)業(yè)特色上都不具有優(yōu)勢(shì)，那么想在經(jīng)濟(jì)上發(fā)展起來就很困難。

不過，李杰偉認(rèn)為，這些縣城的發(fā)展也并非沒有希望：“假如縣城人口逐步減少、人均資源占有量增加，再配上土地改革，實(shí)際上縣城的宜居度可以達(dá)到很高水平。”

最后一類則是人口流出縣城。“雖然前幾類縣城的人口或多或少都有流出的情況，但人口流出縣城經(jīng)濟(jì)和人口承載力相對(duì)較弱，因此人口流失情況相對(duì)比較嚴(yán)重。”李杰偉說。

人口流失：上千縣城面臨的挑戰(zhàn)

從2000年、2010年、2020年三次人口普查數(shù)據(jù)來看，在距離大城市或者中心城市50公里或者100公里范圍內(nèi)，人口流入的縣城居多；在100公里到300公里之間人口流入和流出的縣城是勢(shì)均力敵的；距離大城市300公里之后基本上人口減少的情況居多。

根據(jù)李杰偉及其團(tuán)隊(duì)的統(tǒng)計(jì)，2010年至2020年間，人口增長(zhǎng)超過13萬的縣城有36個(gè)，人口增長(zhǎng)3-13萬的縣城有169個(gè)。

其中，增長(zhǎng)超過13萬的縣城大部分為“大城市周邊縣城”，還有一部分為“專業(yè)功能縣城”。李杰偉和他的團(tuán)隊(duì)研究表明，距離大城市近的縣城人口流入不一定多，但是人口流入多的縣城大多分布在大城市和大港口附近。“甚至我們發(fā)現(xiàn)，其實(shí)這其中很多縣城就是都市圈的概念，應(yīng)該屬于‘大城強(qiáng)城’的一部分。”

從距離上來看，人口增長(zhǎng)3-13萬的縣城到城市群核心城市的距離大部分在300公里之內(nèi)。“龍里縣距離貴陽市不到40公里，依托于地理位置優(yōu)勢(shì)以及貴陽市便捷的交通網(wǎng)絡(luò)，已經(jīng)發(fā)展成為西南地區(qū)快遞物流集散中心。而以農(nóng)業(yè)為主的賀蘭縣，距離銀川20公里左右，依托銀川的交通物流，如今上海人民也吃到了賀蘭的高原蔬菜。”李杰偉舉例說。

而剩下1582個(gè)縣城的人口在十年間增加不足三萬，甚至處于減少狀態(tài)。

“如果我們把所有人口減少的縣城都在地圖上描繪出來，就會(huì)看到一條連綿的人口流出帶。這條人口流出帶由1196個(gè)縣城組成。有數(shù)據(jù)的縣城是1870個(gè)縣城，有1196個(gè)縣城人口在過去十年人口在減少。”

人口流失較多，即人口減少超過3萬的縣城共有619個(gè)。這些縣城主要是農(nóng)業(yè)區(qū)和老工業(yè)區(qū)，在某一發(fā)展階段他們的經(jīng)濟(jì)比較好，人口規(guī)模也比較大，但現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足，無法支撐起原先的人口規(guī)模，其中主要分布在東北平原、關(guān)中平原以及川蜀等地區(qū)。

李杰偉提醒，對(duì)于這樣的縣城，我們要密切監(jiān)測(cè)人口和經(jīng)濟(jì)，尤其是做擴(kuò)張性規(guī)劃的時(shí)候要非常謹(jǐn)慎。

“這些縣城往往有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，擁有不錯(cuò)的交通和地理?xiàng)l件，產(chǎn)業(yè)和人口維持在一定水平上，人們過得其實(shí)是可以比較富裕的。這種情況下要避免進(jìn)行擴(kuò)張性的規(guī)劃，背上沉重的債務(wù)，這對(duì)未來的發(fā)展是非常不利的。”他說。

解決之道：走差異化發(fā)展道路

在李杰偉看來，中國(guó)縣城的發(fā)展與“大城強(qiáng)城”的發(fā)展是有機(jī)統(tǒng)一體，需要在經(jīng)濟(jì)和人口空間布局大框架下進(jìn)行思考，同時(shí)根據(jù)縣城的地理位置、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)的差異，因地制宜，實(shí)施差異化發(fā)展。

“以人為核心的城鎮(zhèn)化需要走差異化發(fā)展的道路，基于區(qū)位和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行分工，更多地人均方面的指標(biāo)而不是總體方面的指標(biāo)。關(guān)注宜居、便捷、可持續(xù)和公共服務(wù)的均等化。”

那么，“人口流入縣城”和“人口流出縣城”，如何實(shí)施差異化的改革？

人口流入多的縣城，可以通過增強(qiáng)人口、公共服務(wù)和環(huán)境承載力，來使之適應(yīng)常住人口增長(zhǎng)的趨勢(shì)。同時(shí)也可以促進(jìn)外來人口市民化、推進(jìn)都市圈和城市群一體化，為附近縣城融入創(chuàng)造條件。

而對(duì)于人口流出量較大的縣城來說，必須首先更新治理觀念。在農(nóng)業(yè)用地面積、自然資源總量一定的情況下，人口的流出有利于人均收入的提高，要加強(qiáng)人均指標(biāo)而非總體指標(biāo)的考核，對(duì)于留在當(dāng)?shù)氐娜硕裕ㄟ^土地制度改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化的經(jīng)營(yíng)，保障基本公共服務(wù)，適度在中心城區(qū)集中供給。

據(jù)李杰偉觀察，“合村并居”現(xiàn)象已經(jīng)開始發(fā)生，未來越來越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能會(huì)合并。“我們認(rèn)為，這樣實(shí)際上可以降低行政管理成本，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。”他說，“我們要加強(qiáng)公共服務(wù)最優(yōu)地理范圍的研究，保障各方面的利益。我們期望縣城與‘大城強(qiáng)城’能夠在集聚中走向平衡，在發(fā)展中促進(jìn)相對(duì)平衡。”