每經(jīng)記者 吳林靜    每經(jīng)編輯 劉艷美

圖片來(lái)源：新華社

“大的城市不一定強(qiáng)，小的城市也不一定弱。未來(lái)城市的高質(zhì)量發(fā)展，大城市要做強(qiáng)，小城市不要簡(jiǎn)單通過(guò)‘做大’來(lái)逞強(qiáng)。”一段看似繞口的開(kāi)場(chǎng)，拉開(kāi)了“強(qiáng)城時(shí)代”的序幕。

近日，上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院、中國(guó)發(fā)展研究院舉辦“安泰•問(wèn)政”（特別活動(dòng)），會(huì)上發(fā)布了新書(shū)——《強(qiáng)城時(shí)代》（城市發(fā)展報(bào)告第1輯）。

接受城市進(jìn)化論專(zhuān)訪時(shí)，新書(shū)牽頭人、上海交大安泰經(jīng)管學(xué)院特聘教授陸銘說(shuō)，過(guò)去十多年，他致力于研究區(qū)域、城市發(fā)展的規(guī)律，“大家對(duì)‘人口向大城市集中’‘為大城市的發(fā)展松綁’的趨勢(shì)接受度比以前好多了，從國(guó)家層面的政策調(diào)整來(lái)看，與我們的努力也形成了某種呼應(yīng)。但每個(gè)階段都面臨不同的問(wèn)題。今天這個(gè)階段，如果城市片面求大，不改進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量問(wèn)題，那‘大’就沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力、帶動(dòng)性與可持續(xù)性。”

《強(qiáng)城時(shí)代》，陸銘等 著，中信出版集團(tuán)，2023年5月

發(fā)布《強(qiáng)城時(shí)代》的意義正在于此，用一系列的數(shù)據(jù)和指數(shù)評(píng)價(jià)中國(guó)城市高質(zhì)量發(fā)展的狀態(tài)，讓人關(guān)注傳統(tǒng)城市發(fā)展模式中的“后遺癥”。

“大”的傳統(tǒng)模式

后遺癥一：過(guò)度強(qiáng)調(diào)投資與土地城市化

“‘大’是有必要的，是符合規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的。但‘大’如何評(píng)判，是人口集聚程度，還是城市擴(kuò)張的面積？是所有城市“齊步走”，還是依據(jù)自身基礎(chǔ)差異化發(fā)展？做‘大’的方式是不是每個(gè)地方都建設(shè)新城、建新的產(chǎn)業(yè)園？”一直強(qiáng)調(diào)“大城市充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)更利于發(fā)展”的陸銘，對(duì)“大”的模式進(jìn)行了反思，他注意到“大城”發(fā)展理念下出現(xiàn)了新的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

陸銘談到，城市“做大”原本需要因地制宜，但在傳統(tǒng)的發(fā)展模式下，地方政府側(cè)重GDP和稅收總量，有的地方會(huì)過(guò)度強(qiáng)調(diào)投資與土地城市化，產(chǎn)業(yè)上找一些沒(méi)有優(yōu)勢(shì)的賽道去布局，投入大量政府補(bǔ)貼卻難以形成有效產(chǎn)出。這樣的“大”并不具備可持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)力，甚至?xí)饌鶆?wù)壓力過(guò)重的問(wèn)題。

為扭轉(zhuǎn)“片面貪大”的慣性，關(guān)注背后的高質(zhì)量發(fā)展，《強(qiáng)城時(shí)代》應(yīng)運(yùn)而生。

圖片來(lái)源：新華社 

書(shū)中寫(xiě)道，當(dāng)前及未來(lái)，單純靠人口、資本、土地等生產(chǎn)要素?cái)?shù)量積累來(lái)推動(dòng)增長(zhǎng)的模式，已經(jīng)逐漸走到盡頭，下一階段的城市競(jìng)爭(zhēng)，將是資源的利用效率、城市發(fā)展的可持續(xù)性以及生活品質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)。

“強(qiáng)城”的“強(qiáng)”是指有競(jìng)爭(zhēng)力、有帶動(dòng)力、有可持續(xù)性，和當(dāng)前強(qiáng)調(diào)的高質(zhì)量發(fā)展相呼應(yīng)。

陸銘提到，書(shū)中的“大城強(qiáng)城指數(shù)”，來(lái)自著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授陳憲和他的團(tuán)隊(duì)，設(shè)計(jì)這套指數(shù)是基于反映發(fā)展效率與質(zhì)量的考慮，“高質(zhì)量發(fā)展的理念下，需要納入更多的評(píng)價(jià)維度，與GDP排名形成互補(bǔ)，來(lái)綜合反映這個(gè)時(shí)代城市之間發(fā)展的差異性。這套指數(shù)引入了比如勞動(dòng)生產(chǎn)率、投資回報(bào)率、創(chuàng)新能力等指標(biāo)，不一定‘大’，但可以反映出城市的‘強(qiáng)’”。

圖片來(lái)源：翻拍自《強(qiáng)城時(shí)代》 （吳林靜 攝）

以2021年GDP數(shù)據(jù)為參照，“大城強(qiáng)城指數(shù)”對(duì)總量在5000億元以上的54座城市，采用均值法進(jìn)行了計(jì)算與排名。

將“大城強(qiáng)城指數(shù)”排名結(jié)果與傳統(tǒng)的GDP指標(biāo)排名對(duì)比，出現(xiàn)了一些意料之外的表現(xiàn)——有些城市覺(jué)得挺強(qiáng)的，但在“大城強(qiáng)城指數(shù)”里不是那么強(qiáng)；有些二三線(xiàn)城市，排名反而靠前。

“在‘大城強(qiáng)城指數(shù)’排名里，總體來(lái)講，長(zhǎng)三角城市群的城市排名往前；排名靠后的，中西部城市比較明顯。‘拖后腿’的原因往往是勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地利用效率有待進(jìn)一步提高，以及創(chuàng)新能力不足。”陸銘對(duì)排名進(jìn)行了分析，“這也是給人們提個(gè)醒，片面求大，跟目前所提倡的高質(zhì)量發(fā)展、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，不相適應(yīng)。發(fā)布這個(gè)‘指數(shù)’，想讓人們?nèi)リP(guān)注傳統(tǒng)發(fā)展模式中的‘后遺癥’，尤其一些‘大而不強(qiáng)’的地方。”

“強(qiáng)”的不同路徑

后遺癥二：重生產(chǎn)而忽視消費(fèi)與服務(wù)

多年來(lái)，從學(xué)界到政界，都出現(xiàn)了擺脫“GDP崇拜”和“唯增速論”的趨勢(shì)，浙江編制過(guò)高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系，市面上的高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)也有不少。但什么算強(qiáng)，如何變強(qiáng)，各方還在不斷探索。

圖片來(lái)源：新華社

《強(qiáng)城時(shí)代》的第一句話(huà)是：或許中國(guó)今天正在進(jìn)入一個(gè)“強(qiáng)城時(shí)代”。宣布“強(qiáng)城時(shí)代”將至，卻又加了一個(gè)“或許”，透出一絲不確定性。

陸銘解釋?zhuān)陀^承認(rèn)，任何指數(shù)都有它的優(yōu)點(diǎn)和缺陷，這本書(shū)是第一輯，指標(biāo)體系后續(xù)還會(huì)不斷完善，從不同側(cè)面來(lái)反映城市“強(qiáng)”的特質(zhì)。在他看來(lái)，“‘大’不是‘強(qiáng)’的前提條件，只是‘強(qiáng)’的因素之一。而且‘強(qiáng)’也有多個(gè)面相，隨著時(shí)代發(fā)展在不斷變化。”

換個(gè)角度來(lái)思考，當(dāng)人們對(duì)“強(qiáng)”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)還未統(tǒng)一，城市變強(qiáng)的路徑也迎來(lái)了更多的發(fā)揮空間。

城市由“大”變“強(qiáng)”的邏輯很簡(jiǎn)單，“大”意味著規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，人的聚集可以對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成推動(dòng)力。但一些還不夠“大”的中等城市、新一線(xiàn)城市，怎么變強(qiáng)？

分析目前對(duì)“強(qiáng)”的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，陸銘提到，有的城市制造業(yè)發(fā)展得好，有的城市創(chuàng)新活力很強(qiáng)，這些城市可能在經(jīng)濟(jì)總量上“吃虧”，但在其他凸顯發(fā)展質(zhì)量的方面，優(yōu)勢(shì)突出。

“現(xiàn)在對(duì)消費(fèi)的認(rèn)識(shí)還不夠。我們有種強(qiáng)大的傳統(tǒng)觀念，認(rèn)為消費(fèi)和生產(chǎn)是對(duì)立的，似乎城市一旦重視消費(fèi)，就不抓生產(chǎn)了。”陸銘在專(zhuān)訪中進(jìn)一步提出了“消費(fèi)即生產(chǎn)”的觀念。

首先，消費(fèi)品質(zhì)的提升和消費(fèi)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，本身就有利于城市勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升。比如網(wǎng)約車(chē)、家政、快遞等服務(wù)的出現(xiàn)，創(chuàng)造了城市生活的便利性，從而解放了整座城市的勞動(dòng)生產(chǎn)力。

其次，城市的消費(fèi)空間正成為創(chuàng)新的場(chǎng)所。比如疫后上?？Х瑞^如雨后春筍地出現(xiàn)，這類(lèi)城市的“第三空間”正在促進(jìn)人們的交流與創(chuàng)新。

第三則是“以生活留人”，城市的消費(fèi)品質(zhì)和宜居生活環(huán)境，能夠把人才吸引過(guò)來(lái)并且留下來(lái)，城市的創(chuàng)新力得以持續(xù)。

“城市經(jīng)濟(jì)中，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的關(guān)系是一對(duì)比較復(fù)雜的關(guān)系，不是簡(jiǎn)單的‘你高我低’的比例問(wèn)題。制造業(yè)越強(qiáng)，為制造業(yè)賦能的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)越要大發(fā)展，同時(shí)人民富裕后生活服務(wù)業(yè)越是加快發(fā)展，服務(wù)業(yè)在GDP中的比重越高；由于城市之間的分工協(xié)作，一個(gè)城市群的制造業(yè)越強(qiáng)，中心城市的服務(wù)業(yè)比重越高。”陸銘總結(jié)，“如何看待服務(wù)、消費(fèi)，它們跟生產(chǎn)之間如何互動(dòng)，我覺(jué)得是大家在理解城市上不同的地方。”

所以，不管是制造業(yè)也好，旅游文化也罷，抑或科技創(chuàng)新，總之，“強(qiáng)城時(shí)代”下，每個(gè)城市要找到自己的競(jìng)爭(zhēng)力，找到有比較優(yōu)勢(shì)的可持續(xù)發(fā)展空間。與變“大”不同，變“強(qiáng)”沒(méi)有統(tǒng)一的路徑。

城市間協(xié)調(diào)發(fā)展

后遺癥三：以行政單位為界與全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)

“強(qiáng)城時(shí)代”下，城市之間如何協(xié)調(diào)發(fā)展？

在陸銘看來(lái)，不同城市之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，以“城市群”的形式抱團(tuán)取暖；而在城市群內(nèi)部，則會(huì)形成大中小城市之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作。

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隨著現(xiàn)代化程度不斷提高，城市間的關(guān)系不再是“零和博弈”。規(guī)模經(jīng)濟(jì)延長(zhǎng)了產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)業(yè)鏈的上下游關(guān)系就會(huì)體現(xiàn)為城市間的輻射、帶動(dòng)與聯(lián)動(dòng)作用，進(jìn)而在城市之間形成分工協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、梯度發(fā)展的格局。

陸銘舉例，上海研發(fā)生物醫(yī)藥、機(jī)器人，生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)則落在蘇州或常州，“我們的調(diào)研顯示，一個(gè)現(xiàn)代大城市對(duì)外圍制造業(yè)的輻射帶動(dòng)作用約有100公里的半徑，這是客觀的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。對(duì)于半徑內(nèi)經(jīng)濟(jì)的集聚，既不需要盲目抑制，也不需要刻意扶持。”

話(huà)雖如此，但陸銘注意到，在都市圈發(fā)展、一體化建設(shè)的語(yǔ)境中，還存在著一些深層次的“阻礙”。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上海青浦與江蘇昆山的交界地帶，昆山貼著建高樓，青浦卻是農(nóng)田，青浦的人想要買(mǎi)東西，還需要去江蘇消費(fèi)。陸銘說(shuō)：“我們一方面要發(fā)展都市圈，推動(dòng)一體化建設(shè)，但管理體制和觀念還沒(méi)跟上。”

陸銘曾在《大國(guó)大城》中提到，世界銀行研究過(guò)區(qū)域間平衡發(fā)展的要義，總結(jié)為兩句話(huà)：一是，所有實(shí)現(xiàn)了地區(qū)間平衡發(fā)展的國(guó)家都是勞動(dòng)力自由流動(dòng)的國(guó)家；二是，凡是通過(guò)經(jīng)濟(jì)資源的行政性配置去追求地區(qū)間平衡發(fā)展的國(guó)家沒(méi)有一個(gè)成功的。

“在集聚中走向平衡”是陸銘的經(jīng)典觀點(diǎn)，與之配套的建議則易被忽視：通過(guò)土地、戶(hù)籍等一系列制度變革促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)和地區(qū)間自由流動(dòng)。

所以，去年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》正式發(fā)布，今年5月19日國(guó)常會(huì)上研究落實(shí)建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)部署總體工作方案和近期舉措。這一系列有關(guān)建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的動(dòng)向，在陸銘看來(lái)，意義非常。

這是因?yàn)椋?ldquo;在傳統(tǒng)的發(fā)展模式下，我們的規(guī)劃、生產(chǎn)要素的配置、一些政策的制定與管理、招商引資等等，都是以行政單位為邊界的”。

想要破除“阻礙”，究其根本，地方政府的考核機(jī)制需要多元化，弱化基層招商引資，增加公共服務(wù)水平的提升、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等方面的關(guān)注；資源要素跨區(qū)域配置，涉及到戶(hù)籍制度怎么改、軌道交通怎么建、土地資源怎么配置等等一系列問(wèn)題；財(cái)稅體制也要改變以行政區(qū)來(lái)統(tǒng)計(jì)的局面，在行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)適度分離上真正形成突破。

人口流入與流出

后遺癥四：借債發(fā)展的思維慣性

無(wú)論是“大城時(shí)代”還是“強(qiáng)城時(shí)代”，人口向城市集中、向大城市集中、向大城市的中心城區(qū)集中，是客觀趨勢(shì)，也是具有全球普遍性的。

對(duì)于人口流入地，會(huì)面臨要不要增加公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的問(wèn)題，陸銘的建議是“按照常住人口來(lái)配置”。

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有人口流入地，就有人口流出地。流出的趨勢(shì)是不是可以扭轉(zhuǎn)？陸銘非?？隙ǖ卮蚱屏嘶孟耄?ldquo;若非特殊情況，不要再指望流出地出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)式的人口增長(zhǎng)。”

伴隨著人口的負(fù)增長(zhǎng)，還將出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)缺乏發(fā)展后勁、地方債務(wù)累積等一系列問(wèn)題，未來(lái)會(huì)陸續(xù)呈至地方政府案前。

尤其后者，近些年受疫情影響，不少地方財(cái)政收入出現(xiàn)下滑，財(cái)政收支矛盾加大，這使得隱性債務(wù)化解面臨挑戰(zhàn)。近期，財(cái)政部部長(zhǎng)、銀保監(jiān)會(huì)主席在接受媒體采訪時(shí)，均談及地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范。去年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議三次提及地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這也使得防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)繼續(xù)成為今年工作一大重點(diǎn)。

在陸銘看來(lái)，地方政府債務(wù)的本質(zhì)，是債務(wù)轉(zhuǎn)化成投入之后沒(méi)有帶來(lái)相應(yīng)的產(chǎn)出。借債本身并不可怕，可怕的是債務(wù)的增長(zhǎng)速度超過(guò)收入的增長(zhǎng)速度，對(duì)于個(gè)人而言，這就意味著無(wú)法還債，對(duì)于政府也是一樣的道理。

過(guò)去傳統(tǒng)的發(fā)展模式，推高了一些債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，未來(lái)可以如何應(yīng)對(duì)？陸銘給出了他的見(jiàn)解。

首先是，若債務(wù)問(wèn)題非常嚴(yán)重，需要打破政府的隱形擔(dān)保，不能形成“反正有人救”的思維慣性，打破兜底預(yù)期。同時(shí)，深化利率市場(chǎng)化改革，改善金融市場(chǎng)的效率與配置。

其次，要發(fā)揮橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充作用，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線(xiàn)。

然后，得想一些創(chuàng)新的辦法，在建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的背景下促成更多的化解機(jī)制。其中，尤其重要的是建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的建設(shè)用地指標(biāo)和補(bǔ)充耕地指標(biāo)大市場(chǎng)，形成覆蓋面更加廣泛的要素跟隨人口流動(dòng)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域配置的體系，讓人口流出地的建設(shè)用地指標(biāo)和補(bǔ)充耕地指標(biāo)成為一種可以作價(jià)出讓的資產(chǎn)，為當(dāng)?shù)貛?lái)收入。