每經(jīng)記者 周逸斐    每經(jīng)編輯 張益銘    

3月5日，十四屆全國人大二次會議在人民大會堂舉行開幕會，國務院總理李強代表國務院，向十四屆全國人大二次會議作政府工作報告。

今年的政府工作報告提出：推進財稅金融等領域改革。謀劃新一輪財稅體制改革，落實金融體制改革部署，加大對高質(zhì)量發(fā)展的財稅金融支持。2023年12月，中央經(jīng)濟工作會議也提出“要謀劃新一輪財稅體制改革”。

如何“謀劃新一輪財稅體制改革”已經(jīng)引起社會廣泛關注。新一輪財稅體制改革的新要求、新使命是什么？方向與路徑如何？圍繞上述有關問題，全國兩會召開期間，中央財經(jīng)大學校長、黨委副書記馬海濤接受了《每日經(jīng)濟新聞》（以下簡稱“NBD”）記者的專訪。

馬海濤長期研究財稅理論與政策，對財稅體制改革有著非常深入的思考。他表示，今年距離上一次具有劃時代意義的“分稅制”財稅體制改革恰逢30年。“分稅制”改革重塑了我國中央與地方的財政關系，確保了中央財政的掌控力，全面有效統(tǒng)籌財力的同時也給地方財政注入了充足動力，這為后來的經(jīng)濟高速增長夯實了制度基礎，為國家治理能力的提升提供了堅實保障。

在他看來，新一輪財稅體制改革要秉承“分稅制”改革以來“以政領財，以財輔政”邏輯主線，服務國家治理體系現(xiàn)代化與中國式現(xiàn)代化的偉大進程，在“合理把握政府與市場的邊界及其調(diào)整力度”“加強各類、各級財政資金的多元統(tǒng)籌”“健全現(xiàn)代預算制度”“優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)”“深化財政體制改革”五個方面縱深推進。

財稅體制改革是全面深化改革的基礎與支柱

NBD：我國的稅制改革不斷前進，取得了一系列的重大成果。站在分稅制改革30周年的歷史節(jié)點，您認為我國財稅體制改革走出了怎樣的脈絡軌跡？

馬海濤：改革開放以來，我國社會主義建設取得舉世矚目的輝煌成就。在此過程中，財稅體制改革作為推動中國特色社會主義建設各項改革的先行軍，從經(jīng)濟體制改革的突破口轉(zhuǎn)變?yōu)槿嫔罨母锏幕A與支柱，為經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型、國家治理現(xiàn)代化提供了強大動力。

我認為，改革開放以來財稅體制改革的歷史可以分為兩大階段。第一階段，是改革開放至黨的十八大以前，這一階段的財稅體制改革服務于中國特色社會主義市場經(jīng)濟體系的構(gòu)建與完善；第二階段，是黨的十八大以來，這一階段的財稅體制改革服務于國家治理體系現(xiàn)代化建設。

NBD：您認為改革開放至黨的十八大以前這一階段，我國財稅體制改革的特征是什么？改革重點是什么？

馬海濤：在改革開放初期，經(jīng)濟體制改革以“效率優(yōu)先、兼顧公平”為導向，這一階段重視構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的財稅體制。

為規(guī)范政府間財政關系，到了1994年，我國開始推行“分稅制”改革。“分稅制”改革的目標對象是財政體制，改革重點在于一般預算收入。

一是保持事權和支出責任劃分基本穩(wěn)定，二是遵循市場經(jīng)濟一般做法劃分中央與地方稅收收入，三是建立稅收返還機制并引入轉(zhuǎn)移支付制度。自此，分級、分稅的政府間財政體制逐步建立與發(fā)展，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制，促進了市場經(jīng)濟體系的形成與完善。

進一步，為構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的財稅體制框架，1998年全國財政工作會議首次提出構(gòu)建公共財政框架。改革的重心轉(zhuǎn)向公共預算管理制度改革，財政支出規(guī)模明顯擴大，在財政大力支持國有企業(yè)、金融等關鍵領域市場化改革的過程中，顯著增加對教育、醫(yī)療、社會保障等社會事業(yè)發(fā)展的投入，財政從生產(chǎn)建設型逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應公共財政需要的、更多改善民生的公共服務型。

NBD：十八屆三中全會以來，我國財稅體制改革重點發(fā)生了哪些新變化？取得什么成效？

馬海濤：十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，將以往作為經(jīng)濟范疇、經(jīng)濟領域要素之一的財政提升到國家治理層面。

這賦予了財稅體制改革在全局改革中更為重大的使命與要求：第一，是在預算管理改革方面。2015年新修訂的《中華人民共和國預算法》正式實施，以法律的形式明確并強調(diào)了全口徑預算管理制度，同時提出跨年度預算平衡機制，推進轉(zhuǎn)移支付制度化。

第二，是在稅收制度改革方面。2016年營業(yè)稅改增值稅（簡稱“營改增”）的全面推行，標志著流轉(zhuǎn)稅制重大結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換基本完成。同年，金稅三期工程實現(xiàn)全面覆蓋，規(guī)范稅收執(zhí)法、管控稅收風險。2018年省級和省級以下國稅地稅機構(gòu)合并，開啟稅收征管體制改革新進程，提高了征管效率，加強了信息與資源的優(yōu)化整合，更為有效地摸清稅源底細，向上統(tǒng)籌財力。

稅務局的工作人員上門走訪，介紹減稅降費助企發(fā)展相關優(yōu)惠政策 圖片來源：新華社記者 郭緒雷 攝

同時，持續(xù)推進大規(guī)模的減稅降費，我國宏觀稅負從2012年的18.7%降至2021年的15.1%，2013年至2022年，累計減稅降費和退稅緩稅緩費超13萬億元，助力深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

第三，是在中央與地方財政關系的改革方面，聚焦財政事權與支出責任劃分。自2018年起，我國先后出臺針對基本公共服務、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運輸、公共文化、生態(tài)環(huán)境、自然資源、應急救援和知識產(chǎn)權領域等10項改革方案，適度加強了中央財政事權，保障了地方履行財政事權，減少并規(guī)范中央與地方共同財政事權，初步建立了財政事權劃分動態(tài)調(diào)整機制。

財政運行仍將在一段時間內(nèi)處于“緊平衡”狀態(tài)

NBD：相比以往的改革，您認為新一輪財稅體制改革的新要求、新使命是什么？

馬海濤：當前，世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，中國正處于實現(xiàn)中華民族偉大復興的關鍵時期，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程開啟，推動中國式現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展正成為新的共識和行動方向。

我認為，財稅體制改革必須服從和服務于政治經(jīng)濟形勢和國家戰(zhàn)略需求的新變化。需要“立足于‘三新一高’戰(zhàn)略思想”“立足于中國式現(xiàn)代化的要求”“立足于錯綜復雜的國際國內(nèi)形勢”“立足于新的財政形勢”“立足于社會主要矛盾的變化”等五方面。

NBD：您剛才提到，新一輪財稅體制改革要“立足新的財政形勢”，如何認識當前經(jīng)濟財政形勢？新一輪財稅體制改革該如何與財政形勢切實結(jié)合起來？

馬海濤：近年來，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，財政收入進入中低速增長階段，剛性支出壓力不減，財政收支矛盾加大，地方政府債務風險受到關注，財政運行仍將在一段時間內(nèi)處于“緊平衡”狀態(tài)。

因此，財稅體制改革需把握好財政收入與支出、當前與未來兩組關系。

一方面，培育涵養(yǎng)優(yōu)質(zhì)稅源，積極拓展財政空間，建立防范化解地方債務風險長效機制，全面推進地方財政可持續(xù)能力建設，提升財政應對各類突發(fā)性風險的綜合能力。

另一方面，持續(xù)優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先安排基層“三保”支出，加大重點領域支持力度，壓縮一般性支出，取消不合理支出和無績效支出，合理統(tǒng)籌財政資源，強化財政資金支出績效管理，提升財政資金使用效益。

合理把握政府與市場的邊界及其調(diào)整力度

NBD：站在分稅制改革30周年的重要時點，中央明確要謀劃新一輪財稅體制改革。您認為新一輪財稅體制改革可能有哪些重點？

馬海濤：我認為，新一輪財稅體制改革要秉承“分稅制”改革以來“以政領財，以財輔政”邏輯主線，服務國家治理體系現(xiàn)代化與中國式現(xiàn)代化的偉大進程，從“合理把握政府與市場的邊界及其調(diào)整力度”“加強各類、各級財政資金的多元統(tǒng)籌”“健全現(xiàn)代預算制度”“優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)”“深化財政體制改革”五個方面縱深推進。

NBD：您認為應該如何“合理把握政府與市場的邊界及其調(diào)整力度”？

馬海濤：充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。

首先，合理界定政府規(guī)模，避免政府支出責任不合理擴張。

一是明晰政府支出領域與方向，嘗試建立財政支出與政府投資領域的動態(tài)清單，避免政府職能的“越位”“缺位”“錯位”。

二是更加關注保障重點領域，加快建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，財政資金注重“精準滴灌”，避免重復性項目的無效建設，提高財政資金的利用效率。

三是優(yōu)化現(xiàn)有稅收治理體系，清理和規(guī)范優(yōu)惠政策，建立稅收環(huán)境評估指標，加強區(qū)域間稅收協(xié)調(diào)與征管合作，建立機制化的區(qū)域稅收協(xié)調(diào)機構(gòu)，倡導自發(fā)性區(qū)域稅收協(xié)調(diào)合作協(xié)議，引導全國統(tǒng)一大市場的形成。

同時，政府支出服務國家重大戰(zhàn)略，更加關注科技、教育、民生等關鍵領域。

一是支持科技強國戰(zhàn)略。提升國家整體創(chuàng)新體系效能，加大財政對科技創(chuàng)新研究的長期穩(wěn)定支持，全力支持打贏關鍵核心技術攻堅戰(zhàn)，保障好國家重大科技項目等資金需求，深化財政科技經(jīng)費分配使用機制改革，推動高水平科技自立自強。

科技公司工作人員在電芯實驗室查看設備運行情況 圖片來源：新華社記者 姜克紅 攝

二是支持教育強國戰(zhàn)略。確保教育經(jīng)費的足額撥付，提高義務教育經(jīng)費保障水平，多渠道增加普惠性學前教育資源，推動高質(zhì)量教育體系建設，切實提升教育服務高質(zhì)量發(fā)展的能力。

三是支持醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障。不斷提高財政支出的“民生”含量，織密社會保障安全網(wǎng)，持續(xù)推進醫(yī)養(yǎng)融合，加大財政投入，調(diào)動醫(yī)療機構(gòu)與養(yǎng)老機構(gòu)合作積極性，促進養(yǎng)老服務多元化發(fā)展。利用財政資金引領社會資本，提高養(yǎng)老機構(gòu)社會化程度，大力促進“銀發(fā)經(jīng)濟”。

確保中央財政收入占比處于合理區(qū)間

NBD：我們注意到，全國財政工作會議提出，2024年要積極穩(wěn)妥謀劃推進新一輪財稅體制改革，健全現(xiàn)代預算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，您剛才也提到了前述兩方面，請問可以采取哪些措施進行落實？

馬海濤：我認為，在健全現(xiàn)代預算制度方面，深化預算制度改革，牽引帶動政府治理效能持續(xù)提升。

第一，進一步完善預算管理制度，提升資金效益和政策效能；第二，健全政府債務管理體系，防范系統(tǒng)性財政風險，完善政府債務管理體制機制。

在優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)方面，保持宏觀稅負和稅制穩(wěn)定，確保必要的財政汲取能力和政府調(diào)控能力。

第一，完善增值稅制度，著力推動高質(zhì)量發(fā)展。優(yōu)化增值稅分配機制，充分考慮生產(chǎn)地和消費地貢獻。暢通抵扣鏈條，考慮將目前尚未納入抵扣鏈條的貸款服務、餐飲服務、居民日常服務等納入增值稅抵扣范圍，盡量采取零稅率而不是直接免稅的方式。

第二，完善消費稅制度，強化調(diào)節(jié)引導作用，穩(wěn)步擴大征收范圍，將更多高耗能、高污染產(chǎn)品納入消費稅的征收范圍，增加奢侈性消費的稅目設置；分批后移征收環(huán)節(jié)，探索將消費稅的征收環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)后移至消費環(huán)節(jié)，并將其部分或全部劃歸消費行為發(fā)生地。

橫琴封關后，首單出口退稅貨物報關入?yún)^(qū) 圖片來源：新華社記者 盧漢欣 攝

第三，服務現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設等國家戰(zhàn)略。降低現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的實際稅率，考慮上下游產(chǎn)業(yè)相關稅率，形成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)稅率關聯(lián)調(diào)節(jié)機制，增加現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)在融資方式、人力資本、創(chuàng)新轉(zhuǎn)化等方面的減稅力度，發(fā)揮減稅在促進創(chuàng)新方面的實效。

第四，建立數(shù)字稅收體系。結(jié)合數(shù)據(jù)要素特征創(chuàng)新稅收制度，將數(shù)據(jù)要素作為征稅對象納入現(xiàn)行稅制體系，完善要素分配機制，建立數(shù)據(jù)要素客體化機制，明確征稅對象的法律形式和權利結(jié)構(gòu)，同時合理調(diào)整稅收構(gòu)成要件選擇，將用戶價值充分納入經(jīng)濟價值和稅收負擔的分配機制中，實現(xiàn)公平與效率的稅收目標。

NBD：財稅人士普遍認為，理順中央與地方財政關系、省以下財政體制等，是新一輪財稅體制改革的“必答題”，您認為該如何答好這一“題”？

馬海濤：要進一步理順中央與地方財政關系，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制。

第一，推進政府間事權與支出責任劃分。盡可能清晰劃分財政事權，不受現(xiàn)有支出責任承擔格局的干擾，按照受益范圍、信息復雜程度、行政成本等原則和標準推進劃分，盡量規(guī)范和減少中央與地方共同財政事權。積極構(gòu)建支出責任的“彈性”調(diào)整機制，因時制宜、因地制宜，通過優(yōu)化調(diào)整財力狀況，盡可能讓各級財政有能力承擔應有的支出責任。

第二，優(yōu)化政府間收入劃分，確保中央財政收入占比處于合理區(qū)間。近十多年以來，中央一般公共預算收入占全國一般公共預算收入的比例有所降低，從2009年的占比過半，下降為2022年的45%左右，這一比例相對當前與未來我國財政可能面臨的風險挑戰(zhàn)而言，還應適當提高；同時健全地方稅收體系，著力培育地方稅源，合理設置地方稅權。

第三，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系。規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付制度，建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機制，促進地區(qū)間基本公共服務均等化。加強專項轉(zhuǎn)移支付管理，清理整合專項轉(zhuǎn)移支付。健全轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管體系，完善專項轉(zhuǎn)移支付績效評價體系，確保專項資金使用充分體現(xiàn)國家戰(zhàn)略需求。

第四，加快推進省以下財政體制改革。一是建立科學合理的省以下收入劃分機制，規(guī)范省以下各級政府的稅收分成比例，優(yōu)先確定省級收入分享比例以鞏固省級政府的調(diào)控主體地位。

二是完善省以下地方政府間事權與支出責任的界定，減少事權、支出責任與財力錯配的情況，強調(diào)省級政府對全省的統(tǒng)籌管理，落實基層政府公共服務供給。三是規(guī)范省以下財政管理工作，持續(xù)推進常態(tài)化資金直達機制，著力保障基層財力水平。