自零基預(yù)算進(jìn)入我國(guó)以來(lái)，大約經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

圖片來(lái)源：攝圖網(wǎng)_501612519

20世紀(jì)90年代，是初次引進(jìn)之時(shí)。 

在我國(guó)傳統(tǒng)的預(yù)算編制工作中，最大的特征之一就是基數(shù)的存在。以前年度的預(yù)算數(shù)額，延伸至下一年度，新的預(yù)算根據(jù)物價(jià)與工資水平的變動(dòng)，以及方案修改的需求，在以往的預(yù)算基數(shù)上進(jìn)行酌情增減。

安徽省財(cái)政廳預(yù)算處負(fù)責(zé)人曾解釋，以往如果某部門上一年度預(yù)算為1000萬(wàn)元，那么本年度大概率會(huì)以此為基數(shù)，向上浮動(dòng)。 

然而，零基預(yù)算概念的出現(xiàn)，改變了財(cái)政資金的分配方式，“基數(shù)”不存在了，一切從實(shí)際需要出發(fā)，不受以往預(yù)算安排情況的影響。這與我國(guó)長(zhǎng)期采用的“基數(shù)+增長(zhǎng)”預(yù)算編制大相徑庭。

只不過(guò)，一開(kāi)始引進(jìn)這個(gè)概念，并沒(méi)有達(dá)到理想效果。

中山大學(xué)政治與公共管理學(xué)學(xué)院教授馬駿曾在2005年發(fā)表的《中國(guó)的零基預(yù)算改革》一文中提到，通過(guò)對(duì)一個(gè)樣本省份的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2001年部門預(yù)算改革之前，“零基預(yù)算并沒(méi)有系統(tǒng)和全面的實(shí)施，其運(yùn)用范圍主要局限在財(cái)政部門”。 

2014年《預(yù)算法》頒布，為加快建立和完善現(xiàn)代財(cái)政制度提供了強(qiáng)有力支持。在新的制度環(huán)境下，零基預(yù)算理念重新為各地區(qū)所重視，如廣東、天津、貴州、陜西、上海等地區(qū)，紛紛開(kāi)展新一輪的零基預(yù)算實(shí)踐探索。 

但這一次的探索有效者依舊寥寥?！赌戏街苣吩鴪?bào)道，2014年，在反腐倡廉、經(jīng)濟(jì)增速放緩的壓力之下，“零基預(yù)算”改革在廣東落地，從省級(jí)到珠海、清遠(yuǎn)、中山等地市，相繼開(kāi)展改革試點(diǎn)。但零基預(yù)算僅在珠海實(shí)行兩年，就畫上了休止符，“各個(gè)部門最后報(bào)上來(lái)的預(yù)算總數(shù)大大超過(guò)珠海的可支配財(cái)力”，預(yù)算編制又恢復(fù)到了傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長(zhǎng)”。 

雖然零基預(yù)算依舊沒(méi)有大范圍推廣，但它也沒(méi)被拋棄。國(guó)務(wù)院2021年制定出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》明確提出，要“堅(jiān)持量入為出原則，積極運(yùn)用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局”。 

著眼于破除部門預(yù)算支出的固化格局，零基預(yù)算又被拾起來(lái)，出現(xiàn)在更多地方政府的預(yù)算編制指南中。 

此次，黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《決定》，在“深化財(cái)稅體制改革”中單獨(dú)提及：深化零基預(yù)算改革。 

深化：增強(qiáng)量入為出意識(shí)

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授鄧淑蓮分析，零基預(yù)算在編制預(yù)算項(xiàng)目時(shí)，它不以過(guò)去的預(yù)算基數(shù)為依據(jù)，而是從“零”開(kāi)始重新評(píng)估審核。如此一來(lái)，可以提醒決策者更多關(guān)注預(yù)算數(shù)額本身，而非增加額。

圖片來(lái)源：新華社

雖然零基預(yù)算帶來(lái)的好處顯而易見(jiàn)，但其執(zhí)行并非易事。難點(diǎn)的焦點(diǎn)便在于，“從零開(kāi)始重新評(píng)估審核”。

一是評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。在前些年的探索中，馬駿調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，采取傳統(tǒng)的方式，大多數(shù)項(xiàng)目能分到一點(diǎn)預(yù)算撥款，雖然每個(gè)都不多，但總能得到一些。若是采取零基預(yù)算的方式，專項(xiàng)資金反而難以得到保證，因?yàn)樵诰唧w操作過(guò)程中，“在職能和目標(biāo)不明確的情況下，很難對(duì)預(yù)算進(jìn)行真正意義的、科學(xué)的排序”。不能真正地排序，就難以分清資金分配的輕重緩急，也難以達(dá)到從零開(kāi)始做預(yù)算的預(yù)期效果。

二是評(píng)估成本。鄧淑蓮提到，每個(gè)部門每個(gè)項(xiàng)目的每一個(gè)名目都要核算成本，“真正地從零開(kāi)始規(guī)劃預(yù)算，特別耗時(shí)耗力”。所以，參考過(guò)去的做法，零基預(yù)算主要被用于成立新項(xiàng)目之時(shí)，對(duì)于那些非連續(xù)性的、非經(jīng)常性的項(xiàng)目，可以從零基數(shù)開(kāi)始。“如果把每年都有的項(xiàng)目，也拿來(lái)做零基預(yù)算。從實(shí)際操作的角度來(lái)看，花不起時(shí)間，也耗費(fèi)不起這個(gè)人力”。

此次黨的二十屆三中全會(huì)要求“深化零基預(yù)算改革”，在鄧淑蓮看來(lái)，是在“習(xí)慣過(guò)緊日子”的背景下，通過(guò)零基預(yù)算改革，在更大范圍推行量入為出、以收定支的意識(shí)和理念，“讓大家知道，原來(lái)的基數(shù)是可以被打破的，根據(jù)現(xiàn)有的收入，我們需要重新分配資金”。

由此，給優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高財(cái)政使用效益撕開(kāi)一道深化改革的口子，有利于政府削減不必要的支出，讓真正重要的項(xiàng)目能夠得到重視。

改革：創(chuàng)新打法與頂格推進(jìn) 

這些年，越來(lái)越多的省份加入零基預(yù)算改革的探索，在新的發(fā)展語(yǔ)境下累積走深走實(shí)的經(jīng)驗(yàn)。

譬如，2020年上海市的預(yù)算報(bào)告中提出，要“深入落實(shí)零基預(yù)算理念”“著力優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)”。

圖片來(lái)源：新華社

2021年，廣西組織推進(jìn)自治區(qū)本級(jí)零基預(yù)算改革，出臺(tái)《自治區(qū)本級(jí)零基預(yù)算改革實(shí)施方案》和《關(guān)于推進(jìn)自治區(qū)本級(jí)部門零基預(yù)算改革工作的補(bǔ)充通知》，在前兩輪審核過(guò)程中盤活存量項(xiàng)目支出181億元。

還有蕪湖，自2021年以來(lái)，在安徽省內(nèi)首個(gè)探索實(shí)施零基預(yù)算改革。通過(guò)破基數(shù)、立項(xiàng)目、抓統(tǒng)籌等創(chuàng)新“打法”，取得了壓減專項(xiàng)資金數(shù)量、重新評(píng)估財(cái)政項(xiàng)目等階段性成效。最新入選了“中國(guó)改革2023年度地方全面深化改革典型案例”名單。

紹興亦將“強(qiáng)統(tǒng)籌、破基數(shù)、重標(biāo)準(zhǔn)、提績(jī)效”的預(yù)算改革模式，全面應(yīng)用于部門預(yù)算編制工作。2024年市級(jí)部門單位資金收入49.6億元全部納入預(yù)算管控，清理收回存量資金40.4億元，統(tǒng)籌用于保民生保發(fā)展等重點(diǎn)領(lǐng)域。

安徽的零基預(yù)算改革，陣仗比較大，屬于頂格推進(jìn)。 

2021年，剛到安徽工作不久的省長(zhǎng)王清憲拋出一個(gè)問(wèn)題：提高財(cái)政投入質(zhì)效的理想化方案是什么樣的？

想要集中財(cái)力辦大事，財(cái)政資金的分配方式必須優(yōu)化，使用效率必須提升。時(shí)任安徽省委書記韓俊提出“全面實(shí)施零基預(yù)算改革，構(gòu)建該保必保、應(yīng)省盡省、講求績(jī)效的資金管理體制”，為改革定調(diào)。王清憲則多次召開(kāi)改革研討會(huì)、推進(jìn)會(huì)，研究部署預(yù)算編制工作。 

2022年6月，安徽省政府印發(fā)《安徽省全面實(shí)施零基預(yù)算改革方案》。2023年，是安徽省全面實(shí)施零基預(yù)算改革的首個(gè)完整年。 

據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道，安徽省全面清理重塑185項(xiàng)支出政策。2023年預(yù)算，安徽省級(jí)146個(gè)預(yù)算項(xiàng)目數(shù)較上年減少482個(gè)。改革以來(lái)，累計(jì)收回中央及省安排的各項(xiàng)沉淀低效資金216億元。 

“要因地制宜，穩(wěn)妥推進(jìn)零基預(yù)算改革，通過(guò)一些地方的先行先試積累經(jīng)驗(yàn)。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員趙福昌在接受媒體采訪時(shí)談到，雖然全面開(kāi)展預(yù)算編制零基化改革的條件尚不成熟，但各級(jí)各地財(cái)政部門和預(yù)算單位應(yīng)秉持零基預(yù)算理念，既做好重點(diǎn)支出保障，又減少不必要的支出，不斷提高財(cái)政資金使用效益。 

《預(yù)算法》明確規(guī)定，“各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。”從嚴(yán)從緊用好財(cái)政資金，必須管好預(yù)算這個(gè)“總開(kāi)關(guān)”。