每經(jīng)記者 周逸斐    每經(jīng)編輯 陳星    

歷時幾十年，能源法終于問世。

11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議表決通過能源法。該法自2025年1月1日起施行。

長期以來，我國能源領(lǐng)域缺失一部基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性法律。能源法的出臺終于填補(bǔ)了這一空白。

能源法立法過程為何幾經(jīng)波折？氫能是如何納入的？為何能源標(biāo)準(zhǔn)法條刪了又增……《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡稱NBD）記者專訪了多位參與能源法起草工作的親歷者，揭秘立法背后的故事。

吳鐘瑚，在第一屆國家能源委（1980—1982年）期間，著手我國能源法早期的研究和籌備工作，先后被原國家能源辦、全國人大聘為能源法、可再生能源法、節(jié)約能源法（修訂）專家組專家，參與上述法律的起草和編制以及研究工作。

陳興華，自2006年起作為能源法起草組秘書處工作人員、《能源法立法前期重大問題研究》等能源立法課題組成員，2017年之后作為咨詢專家，全程、深度參與了立法。

蘇苗罕，同濟(jì)大學(xué)副教授。2006年起，他作為能源法起草專家組秘書，協(xié)助專家研究起草法律條文。

能源法問世一波三折：曾淡出法律體系又獲重啟

NBD：能源法報送國務(wù)院最早可追溯到2008年，為何今年才出臺？

吳鐘瑚：能源法的立法過程分為三個階段。

第一階段可以追溯到我國歷史上第一屆能源委員會成立時期。當(dāng)時世界經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，能源需求激增，而能源供應(yīng)卻難以滿足需求，導(dǎo)致兩次全球性能源危機(jī)。國際石油價格飆升，進(jìn)一步加劇了能源短缺的嚴(yán)峻形勢。

為了應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，許多國家尤其是日本和美國，通過立法手段來保障能源安全，將節(jié)能作為國家戰(zhàn)略的重要組成部分。

在這種背景下，我國受到啟發(fā)，要立能源法。當(dāng)時新成立的國家能源委員會授權(quán)我為課題組負(fù)責(zé)人，研究起草能源法。結(jié)果不久后因能源委解散了而停滯。

第二階段大約是1988年以后。那一時期，國務(wù)院要制定五年立法規(guī)劃，要求各部委提出相關(guān)規(guī)劃。當(dāng)時的能源部準(zhǔn)備做能源立法規(guī)劃，受其委托，我承擔(dān)了“中國能源法體系建設(shè)”研究課題。

作為該課題的主持者和執(zhí)筆者，我們共提出兩套方案。一是以“能源法作為能源基本法”為核心，構(gòu)建能源法規(guī)體系框架；二是制定多個單行法，進(jìn)而派生出一套平行法律體系模式。但經(jīng)過討論，很多人認(rèn)為制定能源法的條件不成熟，決定優(yōu)先制定單行法。

最終，上報給國家的立法規(guī)劃中，沒有提及能源法的制定。之后，國務(wù)院長時間沒有設(shè)立綜合性的能源主管部門。

第三個階段是近二十年，2005年成立的國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組和2008年成立的國家能源局，讓能源法立法進(jìn)程邁入了一個嶄新的階段，極大地推動能源法研究與起草工作。

近年來我國能源生產(chǎn)量大幅提升

NBD：立法目的是一部法律的重要關(guān)注點(diǎn)。能源法第一條立法目的納入了“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”，業(yè)內(nèi)也一直討論“雙碳”目標(biāo)加速了能源法推出，您如何看待這一觀點(diǎn)？

陳興華：確實(shí)如此，“雙碳”目標(biāo)是促成能源法出臺的重要助推力。多年來，第一條“立法目的”經(jīng)過反復(fù)修改。立法目的中，除增加“雙碳”相關(guān)內(nèi)容外，還有一個變化值得關(guān)注。

2007年版本立法目的開篇第一句話是“為了規(guī)范能源開發(fā)利用和管理行為”，2020年版本是“為了規(guī)范能源開發(fā)利用和監(jiān)督管理”，但最終出臺的能源法刪去了此項(xiàng)。可能是因?yàn)榱⒎ㄕ吒鼉A向于將能源法定位為一部以政策導(dǎo)向?yàn)橹鞯姆?，因此，最終未將明確規(guī)范能源開發(fā)利用及管理行為作為立法目的。

蘇苗罕：2024年4月，能源法（草案）提交審議之后，立法進(jìn)程比較順利，可能是考慮到下列因素，立法時機(jī)和條件已經(jīng)相對成熟。

一是國家層面對能源戰(zhàn)略的具體內(nèi)涵有了更加豐富多元的認(rèn)識。

二是在能源市場劇烈動蕩的國際背景下，能源供給保障外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻，不穩(wěn)定、不確定性因素增多。面對這一局面，我國亟需制定能源法。

三是“雙碳”目標(biāo)的推動。過去十余年，國家通過財政激勵等手段鼓勵可再生能源實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，但是在新能源裝備制造成本下降之后，財政補(bǔ)貼將要逐步退出，就需要在法律上建立促進(jìn)新能源高比例利用的新型能源體系。

首次確立氫能的法律地位

 

NBD：能源法明確了多個可再生能源和新能源的地位，引起了各能源種類業(yè)界廣泛關(guān)注，您對哪種印象最深？

陳興華：氫能。它首次被明確納入能源管理體系，與傳統(tǒng)能源和其他可再生能源并列作為能源進(jìn)行管理。

以往氫氣作為危險化學(xué)品進(jìn)行管理，這在某種程度上制約了氫能發(fā)展。如今，明確將氫能作為能源進(jìn)行管理，不僅有助于消除公眾對其的誤解及過度擔(dān)憂，更為未來發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

NBD：但初次審議稿中，沒有為氫能單獨(dú)設(shè)置條款，直到二次審議稿才加入。為何起草時沒考慮為氫能單設(shè)法條？

陳興華：最開始，考慮到已明確規(guī)定了可再生能源的整體發(fā)展方向，能源法就沒有對可再生能源的具體類型進(jìn)行細(xì)致的劃分、規(guī)定。而且也考慮到氫能屬于新興產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展尚存不確定性，在立法中不宜寫進(jìn)來。

在二次審議稿中，不止氫能，風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、地?zé)崮芤约昂Ｑ竽艿燃?xì)分能源種類也被單拎出來，并就其開發(fā)利用特別新增兩個獨(dú)立法條，即能源法第二十五條與第二十六條。

NBD：有關(guān)氫能的規(guī)定，為何只有“積極有序推進(jìn)氫能開發(fā)利用，促進(jìn)氫能產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”，未提及更具體的細(xì)節(jié)？

陳興華：我國對于氫能該如何監(jiān)管尚處于摸索階段。國家層面雖然已經(jīng)出臺一些規(guī)劃文件，但尚未形成一套較為完備、成體系的做法。所以，我們首先要做的是在法條中明確氫能的法律地位，后續(xù)還需進(jìn)一步制定與之相配套的法律法規(guī)。

NBD：國家鼓勵發(fā)展清潔能源，但第二十四條卻明確“國家統(tǒng)籌水電開發(fā)和生態(tài)保護(hù)，嚴(yán)格控制開發(fā)建設(shè)小型水電站”，是何原因？

蘇苗罕：第二十四條明確，開發(fā)建設(shè)和更新改造水電站，應(yīng)當(dāng)符合流域相關(guān)規(guī)劃。國家對于流域水電管理的文件也已經(jīng)明確，如果沒有水電規(guī)劃的河流不得開展流域水電建設(shè)工作。這樣的規(guī)定是為了避免水電無序開發(fā)、過度開發(fā)對河流生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重影響。

我國非常重視水電等清潔能源利用

能源標(biāo)準(zhǔn)一度被刪，直到三審稿才重拾

NBD：標(biāo)準(zhǔn)是能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的技術(shù)支撐和基礎(chǔ)性制度。但“能源標(biāo)準(zhǔn)”相關(guān)法條在起草稿階段曾被刪掉，后來又出現(xiàn)在第八條，中間經(jīng)歷了什么？

陳興華：2007年起草立法時，能源標(biāo)準(zhǔn)在當(dāng)時很受重視，后來在多次修改過程中，相關(guān)內(nèi)容被刪除。直到能源法（草案）進(jìn)入審議階段，為回應(yīng)社會和行業(yè)關(guān)切，立法部門吸納有關(guān)建議做了調(diào)整。在第三次提交全國人大常委會審議時，撰寫為“國家建立健全能源標(biāo)準(zhǔn)體系，保障能源安全和綠色低碳轉(zhuǎn)型，促進(jìn)能源新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展”，也就是目前的能源法第八條。

NBD：第七十八條規(guī)定，任何國家或者地區(qū)在可再生能源產(chǎn)業(yè)或者其他能源領(lǐng)域?qū)ξ覈扇∑缫曅缘慕?、限制或者其他類似措施的，我國可以根?jù)實(shí)際情況對該國家或者該地區(qū)采取相應(yīng)的措施。這也是三次審議稿新增的內(nèi)容，背后有何考慮？

陳興華：這是能源法進(jìn)入審議階段專門增加的反制條款，既是為了企業(yè)更好地“走出去”，也是遵循國際慣例。國際普遍存在諸如“長臂管轄”這類條款，相應(yīng)地，我國也有必要設(shè)置相關(guān)規(guī)定，為我國在能源領(lǐng)域應(yīng)對其他國家貿(mào)易壁壘行為提供法理支持。

NBD：有些政策內(nèi)容也被納入法條，比如第五條“加快構(gòu)建碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度體系”是出于什么考慮？

蘇苗罕：碳排放雙控制度體系可以為引導(dǎo)政府行為提供制度抓手，從而促進(jìn)新能源發(fā)展，實(shí)現(xiàn)能源的綠色低碳轉(zhuǎn)型。不過，能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控不是一朝一夕可以完成的。構(gòu)建碳排放雙控制度體系是一項(xiàng)系統(tǒng)工程和長期任務(wù)，也要循序漸進(jìn)。國家對此進(jìn)行了三個階段的工作部署。這也體現(xiàn)了能源法第一條立法目的中所表述的“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”。

電力法修改正在進(jìn)行

NBD：立法幾經(jīng)波折，過往存在的爭議和矛盾是否在最終得以很好的解決？

陳興華：出臺的能源法肯定是各方達(dá)成共識的版本。當(dāng)然，在立法過程中存在不少爭議，比如在能源管理、監(jiān)管方面，有些人希望將能源監(jiān)管的規(guī)定制定得更細(xì)致，但國家在這方面的頂層設(shè)計尚未形成定論，因此相關(guān)內(nèi)容并不適宜在法律條文中呈現(xiàn)。

此外，在能源領(lǐng)域，是否應(yīng)當(dāng)賦予相關(guān)部門更多的義務(wù)？像環(huán)境保護(hù)法中所設(shè)立的問責(zé)制，能源法是否也可將其納入？實(shí)際上，將問責(zé)制引入能源法并非完全不可行，但由于各方意見未達(dá)成統(tǒng)一，最終沒能體現(xiàn)出來。

舍棄一些爭議較大的條款，也是立法工作的一種技術(shù)處理方式，是為了確保法律能在大方向上達(dá)成一致并盡快出臺。

NBD：能源法頒布施行之后，如何處理與先前存在的單行法之間的關(guān)系？

蘇苗罕：在法律定位上，能源法屬于能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性統(tǒng)領(lǐng)性法律，因此能源法可以成為能源單行法制定和修訂的依據(jù)，從而促進(jìn)法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)。

在法律適用上看，能源法和其他能源單行法之間如果存在不一致，主要遵循下列法律規(guī)范適用規(guī)則：

一是“特別法優(yōu)于一般法”。從整體定位上看，能源法相對于其他能源單行法而言屬于一般法。

二是“新法優(yōu)于舊法”，新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。

當(dāng)然，這兩項(xiàng)規(guī)范之間也可能出現(xiàn)沖突。此時依照立法法規(guī)定，“法律之間對同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決。”

NBD：能源法的出臺是否會加快單行法的修改速度？

陳興華：目前，煤炭法和電力法的修改工作正在進(jìn)行中，主要是因?yàn)樵谀承┚唧w條款上的爭議較大。與能源法相對框架性的規(guī)定不同，這兩部法律具體到單個能源領(lǐng)域中，規(guī)定內(nèi)容比較細(xì)，因此修訂難度相對較大，阻力也相對較多。

可再生能源法目前已被列入立法規(guī)劃，很可能更先完成修訂。能源法中提到的可再生能源消納機(jī)制、綠色電力證書等制度，可再生能源法會進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)內(nèi)容。

我國可再生能源實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展

NBD：能源法是否會對正進(jìn)行的生態(tài)環(huán)境法典編纂工作造成影響？

陳興華：其實(shí)這有利于生態(tài)環(huán)境法典的編纂工作。能源法出臺后，能讓法典相關(guān)內(nèi)容更加明晰。

倘若在一直缺乏相關(guān)法律予以明確界定的情況下，生態(tài)環(huán)境法典率先對相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行確認(rèn)，那么其結(jié)果未必能夠契合能源領(lǐng)域的內(nèi)在規(guī)律。

如今能源法最先對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了固化處理，在此基礎(chǔ)上，法典便能夠針對能源內(nèi)容，從中挑選出與生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)的部分，開展交叉性確認(rèn)即可。