每經(jīng)記者 宋欽章    每經(jīng)編輯 張益銘    

據(jù)記者統(tǒng)計(jì)，截至2月14日，今年以來(lái)已有15個(gè)地區(qū)發(fā)行3780.56億元用于置換存量隱性債務(wù)的再融資專項(xiàng)債（以下簡(jiǎn)稱置換債）。而隨著“6+4+2”萬(wàn)億元的化債組合拳持續(xù)推進(jìn)，化債效果已有所顯現(xiàn)，多個(gè)地區(qū)官宣“隱債清零”。

每日經(jīng)濟(jì)新聞

與此同時(shí)，應(yīng)該看到的是，隱性債務(wù)顯性化之后，原有債務(wù)本金并沒(méi)有減少。剝離政府融資功能的城投公司在“退平臺(tái)”之后，短時(shí)間內(nèi)仍難以完全“自給自足”，離不開(kāi)地方政府扶持。就此，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡(jiǎn)稱NBD）對(duì)話中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)國(guó)有資產(chǎn)治理研究專委會(huì)副主任委員、現(xiàn)代咨詢集團(tuán)董事長(zhǎng)丁伯康。他向記者表示，化債政策對(duì)地方政府“松綁減負(fù)”的效果相對(duì)突出，但隱債置換的本質(zhì)是“以時(shí)間換空間”，原有債務(wù)總額并沒(méi)有減少。

在他看來(lái)，對(duì)于當(dāng)下一攬子化債政策贏來(lái)的發(fā)展空間和時(shí)間，地方政府要積極把握、充分利用。不僅要釋放更多的財(cái)政資源向民生傾斜，還要更大力度地支持投資、消費(fèi)和科技創(chuàng)新等，更好地發(fā)揮政府投資帶動(dòng)作用，更多地投入謀劃和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展中去，增強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展后勁，真正實(shí)現(xiàn)從“在化債中發(fā)展”到“在發(fā)展中化債”的轉(zhuǎn)變。

化債效果初步顯現(xiàn)

記者根據(jù)中國(guó)債券信息網(wǎng)等平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，今年以來(lái)截至2月14日，共有18個(gè)地區(qū)披露6899.19億元置換債發(fā)行計(jì)劃，其中15個(gè)地區(qū)已完成發(fā)行，已完成發(fā)行的規(guī)模為3780.56億元。

從各地區(qū)已發(fā)行的置換債情況來(lái)看，浙江（含寧波）、陜西兩地的置換債券發(fā)行額度率先突破500億元，分別是565億元、564億元。從置換債的發(fā)行期限來(lái)看，置換債的期限普遍偏長(zhǎng)。截至2月13日，12個(gè)地區(qū)共發(fā)行33只債券，其中30年期的數(shù)量最多，共12只，占比約36%。

去年，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)6萬(wàn)億元債務(wù)限額用于置換地方政府存量隱性債務(wù)。這6萬(wàn)億元債務(wù)限額，分三年安排，2024~2026年每年2萬(wàn)億元，并根據(jù)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，按照全國(guó)統(tǒng)一比例，分配地方政府債務(wù)限額。上述2萬(wàn)億元的置換債發(fā)行額度，正是來(lái)源于此。而2024年的2萬(wàn)億元額度，已于去年最后兩個(gè)月全部使用完畢。

按照國(guó)務(wù)院在2018年提出的要求，地方政府需在5~10年內(nèi)完成化解隱性債務(wù)，即在2028年前實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)清零。

2024年11月8日，全國(guó)人大常委會(huì)新聞發(fā)布會(huì)提到10萬(wàn)億元財(cái)政資金支持化債，力度空前。具體方案包括：一是一次性增加6萬(wàn)億元地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額，分三年安排，2024~2026年每年2萬(wàn)億元，用于置換各類隱性債務(wù)；二是2024~2028年連續(xù)五年每年從新增地方政府專項(xiàng)債券中安排8000億元，補(bǔ)充政府性基金財(cái)力，專門(mén)用于化債，累計(jì)可置換隱性債務(wù)4萬(wàn)億元；三是對(duì)于2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造產(chǎn)生的隱性債務(wù)2萬(wàn)億元，可按原合同到期時(shí)間償還，不受2028年底前隱債清零的目標(biāo)影響。

該新聞發(fā)布會(huì)還披露，截至2023年末，經(jīng)過(guò)逐個(gè)項(xiàng)目甄別、逐級(jí)審核上報(bào)，全國(guó)隱性債務(wù)余額為14.3萬(wàn)億元。

也就是說(shuō)，截至2023年末全國(guó)隱性債務(wù)余額為14.3萬(wàn)億元，扣除相關(guān)政策支持化解的12萬(wàn)億元隱性債務(wù)，2028年底之前需地方自身消化的隱債規(guī)模僅為2.3萬(wàn)億元，在2024~2028年五年間完成化解，平均每年消化額約為4600億元，地方化債壓力大大減輕。

惠譽(yù)評(píng)級(jí)亞太區(qū)國(guó)際公共融資評(píng)級(jí)高級(jí)董事趙雨晴日前對(duì)記者表示，市場(chǎng)對(duì)于城投全口徑的債務(wù)大約是60萬(wàn)億元，所以10萬(wàn)億元覆蓋了大約全口徑債務(wù)的六分之一。“這些資金會(huì)分五年逐步發(fā)放，今年發(fā)放的有2.8萬(wàn)億元。據(jù)我們估算，該規(guī)模相當(dāng)于今年到期的城投債務(wù)的17%左右，這個(gè)體量有利于把城投的再融資風(fēng)險(xiǎn)保持在一個(gè)合理的水平。另外，債務(wù)置換后能夠降低城投公司的債務(wù)杠桿，可能對(duì)改善城投公司獨(dú)立信用狀況有幫助作用。”

趙雨晴認(rèn)為，目前已披露的隱性債務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于城投公司的全口徑債務(wù)。實(shí)際上，城投公司的非隱性債務(wù)中，大部分的用途也是準(zhǔn)公益類項(xiàng)目投資，現(xiàn)金流十分有限。未來(lái)地方政府可能仍然會(huì)面臨為這些項(xiàng)目提供額外支持的壓力。

記者注意到，在2024年年底地方債務(wù)置換工作的加速推進(jìn)下，多個(gè)地區(qū)正逐步實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)清零，融資成本也得到有效壓降。

例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)表示，地方政府融資平臺(tái)壓降66.5%，8個(gè)旗縣隱性債務(wù)清零。吉林省表示，全省存量隱性債務(wù)已降至1000億元以下，全省58個(gè)縣（市、區(qū)）隱性債務(wù)已清零，占到全部縣（市、區(qū)）的82.9%。在江蘇省，徐州市在2024年預(yù)算執(zhí)行報(bào)告中披露：“在全省率先實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)清零”。

據(jù)華創(chuàng)固收測(cè)算，2024年廣義地方債務(wù)利息規(guī)模首次出現(xiàn)同比下降，主要受城投債務(wù)利息規(guī)模下降影響。隨著利率中樞下行，城投債和地方政府債票面利率分別自2019年的5.44%、3.54%下降至2024年的3.71%、3.05%，地方債務(wù)成本有明顯壓降。結(jié)合各年度債務(wù)規(guī)模進(jìn)行測(cè)算，2024年地方債務(wù)年利息支出為37467億元，首次出現(xiàn)同比下降，較2023年利息支出減少2381億元。

在隱債逐漸化解的背景下，各地城投公司“退平臺(tái)”亦在穩(wěn)步推進(jìn)。據(jù)企業(yè)預(yù)警通統(tǒng)計(jì)，今年以來(lái)至2月13日，已陸續(xù)有48家企業(yè)退出融資企業(yè)名單。據(jù)了解，城投公司完成“退平臺(tái)”之后，可以突破新增融資的限制，拓展融資渠道。

培育城市運(yùn)營(yíng)新動(dòng)能

NBD：隨著地方隱性債務(wù)顯性化進(jìn)一步推進(jìn)，地方財(cái)力將受到怎樣的影響？地方政府應(yīng)如何利用一攬子化債政策謀發(fā)展？

丁伯康：“6+4+2”萬(wàn)億元的化債組合拳快速落地后，地方政府2028年之前需要消化的14.3萬(wàn)億元隱性債務(wù)降至2.3萬(wàn)億元。短期看，為地方到期債務(wù)償還提供了資金。長(zhǎng)期看，有利于降低政府債務(wù)累積壓力。因此，一攬子化債政策對(duì)政府“松綁減負(fù)”的效果相對(duì)突出。但是，隱債置換的本質(zhì)是“以時(shí)間換空間”，原有債務(wù)總額并沒(méi)有減少。

對(duì)于當(dāng)下一攬子化債政策贏來(lái)的發(fā)展空間和時(shí)間，地方政府要積極把握、充分利用。不僅要釋放更多的財(cái)政資源向民生傾斜，還要更大力度地支持投資、消費(fèi)和科技創(chuàng)新等，更好地發(fā)揮政府投資帶動(dòng)作用，更多地投入謀劃和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展中去，增強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展后勁，真正實(shí)現(xiàn)從“在化債中發(fā)展”到“在發(fā)展中化債”的轉(zhuǎn)變。地方政府的投資決策，更應(yīng)注重科學(xué)和合規(guī)，過(guò)去那種大規(guī)模、粗放式的投資方式必須摒棄，要更加精準(zhǔn)謀劃優(yōu)先保障民生、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的項(xiàng)目。只有不斷強(qiáng)化投資的有效性和可持續(xù)性，才能通過(guò)增強(qiáng)地方綜合財(cái)力，提高自身償債能力。

NBD：城投公司“退平臺(tái)”之后，距離真正“自給自足”的產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型還有多遠(yuǎn)？地方政府現(xiàn)階段可能如何幫助他們完成這一轉(zhuǎn)型？

丁伯康：在當(dāng)前政策及經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，城投公司“退平臺(tái)”和產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型不僅是對(duì)政策要求的積極響應(yīng)，也是推動(dòng)國(guó)企健康發(fā)展和可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的必然選擇。但目前，城投公司“退平臺(tái)”和產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型仍然停留在初級(jí)階段，呈現(xiàn)出“形式合規(guī)大于實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)型”的特征，距離真正“自給自足”的產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型還有相當(dāng)長(zhǎng)的路要走。

這主要是城投公司轉(zhuǎn)型仍存在三大核心障礙：一是存量債務(wù)大、化債難，部分城投公司的融資困境難以突破，無(wú)法布局新的產(chǎn)業(yè)；二是市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力不足、資產(chǎn)質(zhì)量不高，部分企業(yè)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)單一，持有的公益性資產(chǎn)占比過(guò)高；三是人員結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)技術(shù)人才短缺，大部分城投公司缺乏具備市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的管理人才。

因此，地方政府為推動(dòng)城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，還需要在債務(wù)化解、資產(chǎn)盤(pán)活、政策引導(dǎo)三方面發(fā)力。一是進(jìn)行債務(wù)剝離與資產(chǎn)整合，通過(guò)隱性債務(wù)清零等方式幫助城投公司“輕裝上陣”。二是分類施策，強(qiáng)化城投公司的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力。地方政府可聚焦區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)及城投公司業(yè)務(wù)屬性推動(dòng)分類轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步明確城投公司發(fā)展定位和轉(zhuǎn)型方向。同時(shí)，向優(yōu)質(zhì)平臺(tái)注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，助力盤(pán)活存量資產(chǎn)。三是加強(qiáng)政策引導(dǎo)，進(jìn)一步強(qiáng)化債務(wù)管理，推動(dòng)城投公司全面轉(zhuǎn)型和規(guī)范管理。

城投公司最終能否實(shí)現(xiàn)“自給自足”，取決于其能否培育出具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的核心業(yè)務(wù)，并徹底擺脫對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼和債務(wù)滾續(xù)的依賴。

NBD：黨的二十屆三中全會(huì)提出“統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅體制改革，增加地方自主財(cái)力”，這可能怎樣影響地方政府與城投公司之間的關(guān)系？

丁伯康：地方財(cái)稅改革并非簡(jiǎn)單“切割”政企關(guān)系，而是通過(guò)職能重構(gòu)與市場(chǎng)化規(guī)則設(shè)計(jì)，推動(dòng)雙方從“輸血依賴”轉(zhuǎn)向“造血協(xié)同”，在化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)培育城市運(yùn)營(yíng)新動(dòng)能。

賦予地方更多的財(cái)政自主權(quán)，對(duì)于地方政府更好激發(fā)城投公司市場(chǎng)活力，具有良好的促進(jìn)作用。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，緩解地方財(cái)政壓力，助力城投公司化債與轉(zhuǎn)型。財(cái)稅改革通過(guò)消費(fèi)稅下劃、共享稅分成比例優(yōu)化等增加地方自主財(cái)力，加上中央化債支持，有效提升地方長(zhǎng)期償債能力，降低對(duì)城投平臺(tái)的依賴，推動(dòng)城投隱性債務(wù)顯性化處理。

另一方面，推動(dòng)政企關(guān)系向市場(chǎng)化、協(xié)同化轉(zhuǎn)變。財(cái)稅改革要求地方政府減少對(duì)城投公司的隱性擔(dān)保，促使城投信用與政府信用逐步脫鉤，實(shí)現(xiàn)城投公司信用獨(dú)立，政企關(guān)系從傳統(tǒng)的行政依附模式向協(xié)同發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。在構(gòu)建新型政企關(guān)系過(guò)程中，地方政府與城投公司將在職能、業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)等各方面建立政企分開(kāi)規(guī)范體系，并且建立更加市場(chǎng)化、協(xié)同化的合作體系。

政府層面，地方政府轉(zhuǎn)變職能，將從過(guò)去對(duì)城投公司的直接管理和干預(yù)中逐步退出，將職能重點(diǎn)轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控、政策制定、市場(chǎng)監(jiān)管以及公共服務(wù)提供等方面。城投公司層面，其定位向“市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)主體”轉(zhuǎn)變，依據(jù)市場(chǎng)需求和自身優(yōu)勢(shì)制定發(fā)展戰(zhàn)略，擺脫對(duì)政府的過(guò)度依賴。政企合作層面，將在政府交辦任務(wù)機(jī)制、項(xiàng)目投融資平衡機(jī)制、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)機(jī)制等方面，建立更為規(guī)范、高效且契合市場(chǎng)化發(fā)展需求的運(yùn)作體系。

封面圖片來(lái)源：每日經(jīng)濟(jì)新聞